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中国古代的内朝与外朝

时间:2022-03-30 06:19:55
  □ 郝铁川

  中国古代法制史上有一需要注意的事情,封建王朝大都存在具有法律编制的外朝与没有法律编制的内朝两个机构。外朝是以宰相为统领的百官系统,内朝是与皇帝亲近的外戚、宦官、亲信等。外朝是法律意义上的政府,但没有实权,内朝是皇帝的私人班子,没有正式的编制,但却握有实权。
  内朝与外朝的产生,源于皇帝与宰相百官的居住方式不同。即:内朝人员居住在皇宫之内,平时和皇帝生活工作在一起;外朝人员居住在皇宫之外,平时与皇帝接触较少。内朝(皇宫)包括宫中和后宫两部分,宫中也称前廷,设有为君主服务或佐助办理政务的机构和人员,因位居宫中,地处中朝,故常称这些机构和人员为宫中官等。而后宫则是君主和后妃们日常起居的地方(因门户有禁,故称禁中,后改为省中),设有为皇帝和后妃生活服务的机构和人员,常称为省内官、省官、禁官、禁省官等。宰相和中央各政务机构都设在皇宫外,故称为外朝官、外廷官等。他们上朝时到皇宫前廷(朝廷),下朝后则回到自己的办公地点——府衙。
  按照与皇帝居住的远近划分,与皇帝接近的人分为三类。一是后宫的后妃、女官、宦官等,他们离皇帝最近;二是宫中的亲信秘书人员;三是居住在皇宫外的外朝、外廷的宰相百官。前两类可以概括为内朝官,其中宫中官承担着宿卫、生活服务、佐理朝政、执行政务等众多的职责;后宫官主要是为君主和后妃生活服务的,主要是宦官和女官。第三类可以概括为外朝官,具有法定编制,是国家行政事务的主体,管理着国家各种事务。
  但是,从法律地位来说,生活地点距离皇帝最近的后宫官,地位低于宫中官;宫中官的地位又低于居住离皇帝最远的外朝官。
  这样的法律规定,对皇帝提出了一个要求:不要同与自己居住较近的后宫官、宫中官商定军国大事,而应该同居住离自己较远的外朝官商定军国大事。但皇帝是常人、而非圣人,由于后宫官和宫中官生活工作的地点离皇帝最近,而外朝官生活工作的地点与皇帝较远,皇帝久而久之必然对前者日久生情,格外信任,而对外朝百官疑神疑鬼、不放心,加之外廷官觐见皇帝的朝仪十分繁琐,向皇帝提供信息仅靠正常的朝仪觐见渠道,必然较为缓慢,于是便被认为不够得力。
  从汉武帝开始,君主便将处理机要事务的责任逐渐转移到内廷,使用少府属下在内廷主管收发文件的尚书掌管机要,同时又将一些亲信外朝官封以加官之号,使他们在宫中行走,在皇帝左右处理政务,大大提高了宫中官的地位。而宫中官本身设在宫中,与君主离得较近,因此比外廷官容易得到君主的信任,辅政机构从这里产生也就在情理之中。
  同样,后宫官虽然多是宦官和女官,但离君主最近,朝夕相守,也最容易取得君主的信任,将权力转移,出现宦官当政或外戚当政。
  在封建统治者内部的斗争中,一般表现为:在宫中官与外朝官的斗争中,与君主居住较近、感情因而较为亲近的宫中官多占据主动;在宫中官与后宫官的斗争中,后宫官由于离皇帝最近而容易占据上风。这三个圈子的官员之间始终存在着相互排挤制约、勾结利用的关系。在外朝官把持国家朝政时,作为实力较弱的后宫官和宫中官,只是凭借其“朝夕在人君左右,出入起居之际,声音笑貌,日接于耳目”的便利条件,以莫须有的罪名来陷害外朝官,而外朝官却利用行政地位以国法绳之。当后宫官、宫中官把持朝政时,外朝官横遭凌辱的事情也会经常发生。
  这三个层次和圈子的官员之间不仅存在着相互排挤和制约的关系,也存在着相互利用和勾结的关系。造成这种复杂关系的根本原因,是官僚们想获取最大权力,而赋予他们权力的则是君主。所以,只要能依恃君权,便可以“一人之下,万人之上”。因此,这三个层次和圈子的官员之间的相互关系始终是围绕君主和君权的。他们都希望能得到君主的庇护,用各种手段从君主那里分取更多的权力,并且为自己的权力提供法律依据。
  一部中国古代行政法制史,就是非法定的内朝(后宫官、宫中官)不断取代法定的外朝(以宰相为首的外朝官)的历史,即原来的内朝由于得到皇帝的信任,代替了原来的外朝,搬到了皇宫外去居住办公,变成了新的外朝。皇帝又在皇宫内设置新的内朝,久而久之,对外朝不再信任,再用内朝取代外朝,如此循环不已。根源就在于中国古代的分官设职,是按照人们与皇宫的远近进行的,近的人越来越容易被皇帝信任,远的人则越来越容易被猜忌。虽然皇帝可以不断地以内朝的后宫官、宫中官取代原来外朝的宰相,但由于皇帝经常足不出皇宫,大都不愿意到宫外的宰相府衙办公,而宰相为首的执行系统官僚也不可能都住到宫中,这种空间上的距离,使得一定要在皇宫外建立宰相为首的官僚系统,来执行他的决定。但又是这种空间上的距离,使得皇帝久而久之猜忌外朝宰相。因此,这种远离天下为公、缺乏人民当家作主的封建制度不可能长治久安,跳不出黄炎培总结的“历史周期率”。

来源: 法治日报法学院