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坚持统筹推进国内法治和涉外法治 加快完善涉外法律体系

时间:2022-01-01 06:43:36
 坚持统筹推进国内法治和涉外法治

加快完善涉外法律体系

张业遂

  党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出:“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是国家治理的一场深刻革命。”党的十八大以来,习近平总书记在领导全面依法治国的伟大实践中,以马克思主义政治家、思想家、战略家的深刻洞察力和理论创造力,创造性提出一系列新理念新思想新战略,创新发展了中国特色社会主义法治理论,形成了习近平法治思想。习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化的新发展新飞跃,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是新时代全面依法治国必须长期坚持的指导思想。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视涉外法治工作。党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出加强涉外法律工作的要求。党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,就加快我国法域外适用的法律体系建设、加强涉外法治工作等作出部署。党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,提出加强涉外领域立法、加强涉外法治体系建设等相关要求。

  坚持统筹推进国内法治和涉外法治,是习近平法治思想“十一个坚持”的重要内容之一。在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记指出,要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局,协调推进国内治理和国际治理,更好维护国家主权、安全、发展利益。习近平总书记强调,“要加快完善中国特色社会主义法律体系,以良法促进发展、保障善治”,并就统筹推进国内法治和涉外法治,加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法提出明确要求。

  一、深刻认识坚持统筹推进国内法治和涉外法治,加快完善涉外法律体系的重大意义

  法治是国家核心竞争力的重要内容。统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,办好发展和安全两件大事,必须坚持统筹推进国内法治和涉外法治。

  (一)坚持统筹推进国内法治和涉外法治,加快完善涉外法律体系,是有效应对挑战、防范风险,运用法治方式开展斗争,更好维护国家主权、安全、发展利益的必然要求

  当前,世界进入动荡变革期,单边主义、霸权主义大行其道,冷战思维和强权政治依然存在,国际关系中不公平不公正等现象依然突出,全球发展中的深层次矛盾仍未得到有效解决。反华势力对华战略焦虑上升,竭力渲染意识形态对立,挑动经贸摩擦,鼓吹科技“脱钩”,频频利用涉台涉港涉疆涉藏涉海涉疫等问题向我发难攻击,并以国内法名义对我国公民、法人实施所谓“长臂管辖”,妄图通过全方位打压、围堵、遏制,颠覆我国家制度、遏制我发展强大、维护其在世界的霸权地位。这既是遭遇战,也是持久战,正越来越体现为制度之争、法律之争。

  习近平总书记指出,随着中国日益走近世界舞台中央,我们面临的风险挑战明显增多,必将迎接具有许多新的历史特点的伟大斗争。“在对外斗争中,我们要拿起法律武器,占领法治制高点,敢于向破坏者、搅局者说不。”针对反华势力打着“法治”幌子的霸权行径,我们要丢掉幻想,敢于斗争,善于斗争。要加强反制理论和实践研究,抓紧完善反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”法律制度,充实应对挑战、防范风险的法律“工具箱”,提升应对世情国情深刻变化的法治能力,赢得法律斗争主动权。要综合运用立法、执法、司法等手段开展涉外斗争,有力震慑反华势力的嚣张气焰,坚决捍卫国家主权、安全、发展利益。要充分发挥法治在对外斗争中的引领、规范和保障作用,积极营造良好外部环境,维护和延长我国发展的重要战略机遇期。

  (二)坚持统筹推进国内法治和涉外法治,加快完善涉外法律体系,是贯彻落实总体国家安全观,着力推进国家安全体系和能力建设的必然要求

  国家安全是国家生存发展的前提、人民幸福安康的基础、中国特色社会主义事业的重要保障。当前,我国面临更为严峻的国家安全形势,内部风险与外部风险相互传导,传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织,偶然性风险与结构性风险加速转换,安全问题的联动性、跨国性、多样性更加突出。

  国家安全工作要贯彻落实总体国家安全观,适应新时代新要求,一手抓当前、一手谋长远,切实做好维护政治安全、健全国家安全制度体系、加强法治保障等方面工作。比如,在政治安全领域,境外反华敌对势力对我国渗透、破坏、颠覆、分裂活动从来没有停止,必须进一步完善有关法律制度,筑牢维护国家安全的铜墙铁壁。在经济安全领域,越开放越要重视安全,健全开放安全保障体系,增强风险防控能力和安全监管能力。当前,特别要健全外资安全审查、反垄断审查等制度,完善产业损害预警体系,建立出口管制合规体系,丰富贸易救济等政策工具。在网络安全领域,要适应互联网高度全球化的特性,坚决制止和打击利用网络鼓吹推翻国家政权、煽动宗教极端主义、宣传民族分裂思想、教唆恐怖活动等违法犯罪行为。

  (三)坚持统筹推进国内法治和涉外法治,加快完善涉外法律体系,是适应高水平对外开放工作,打造市场化、法治化、国际化营商环境的必然要求

  开放是当代中国的鲜明标识。打开大门搞建设、办事业,是我国取得举世瞩目发展成就的重要经验。经过改革开放40多年的发展,我国已成为世界货物贸易第一大国、服务贸易第二大国、使用外资第二大国、对外投资第一大国,是近200个经济体的主要贸易伙伴,全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局加速形成。近年来,西方主要国家贸易保护主义抬头,新冠肺炎疫情影响广泛深远,逆全球化趋势更加明显,全球产业链、供应链面临重大冲击。我国生产体系内部循环不畅和供求脱节现象显露,结构转换复杂性上升。

  面对复杂局面,以习近平同志为核心的党中央审时度势,作出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”重大战略部署,彰显了把改革开放进行到底的坚定决心。涉外法律既是改革开放的前进动力,也是改革开放的制度保障。适应实施更加积极主动的开放战略的要求,我们必须着力构建更具国际竞争力的法律规则体系,加快构建与国际通行规则相衔接的制度体系和监管模式,形成市场化、法治化、国际化的营商环境,推动我国对外开放由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。要完善公开、透明的涉外法律体系,统筹考虑和综合运用国际国内两类规则,为市场主体提供公正、稳定、可预期的法治环境,增强中国市场吸引力和中国企业国际竞争力,增强供应链黏性,稳定产业链布局,促进国内国际双循环更为畅通。要以法治激发对外开放的活力,更加紧密地同世界经济联系互动,构建互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系,不断增强我国国际经济合作和竞争新优势。

  (四)坚持统筹推进国内法治和涉外法治,加快完善涉外法律体系,是推动共建“一带一路”高质量发展,全面提高境外安全保障能力和更好维护海外合法权益的必然要求

  随着我国企业和公民越来越多走向世界,“一带一路”合作持续深入开展,我国的发展利益已经遍布全球。根据商务部、国家统计局和国家外汇管理局联合统计数据,截至2020年底,我国2.8万家境内投资者在全球189个国家(地区)设立对外直接投资企业4.5万家,在“一带一路”沿线国家设立境外企业超过1.1万家,全球80%以上国家(地区)都有中国的投资,年末境外企业资产总额7.9万亿美元。同时,近年来我国企业拓展海外市场遇到的阻力和挑战增大,跨国纠纷和法律问题更多更复杂。

  习近平总书记指出:“要高度重视境外风险防范,完善安全风险防范体系,全面提高境外安全保障和应对风险能力。”党的十九届五中全会提出“健全促进和保障境外投资的法律、政策和服务体系,坚定维护中国企业海外合法权益”的明确要求。为此,要完善对外投资法律法规,建立健全海外法律和安全风险的评估预防机制。要以“一带一路”等我国海外利益密集、海外安全问题突出的地区为重点,构建海外利益保护和风险预警防范体系,强化突发事件应对和风险防控,确保我国海外重大项目和人员机构安全。要在相互尊重主权的基础上,充分发挥我国法律在解决涉外纠纷中的重要作用,构建科学可行的我国法域外适用体制机制,扩大我国法律的域外适用空间,更好地维护我国企业和公民的海外合法权益。

  (五)坚持统筹推进国内法治和涉外法治,加快完善涉外法律体系,是坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序,推动全球治理体系改革和建设,推动构建人类命运共同体的必然要求

  当前,百年变局和世纪疫情交织叠加,国际力量对比深刻调整,单边主义、保护主义、霸权主义、强权政治对世界和平与发展威胁上升,全球治理体系和多边机制受到冲击,国际社会对变革全球治理体系的呼声越来越高。同时,我国日益走近世界舞台中央,在全球治理体系中发挥越来越重要的作用。积极参与、引领全球治理体系变革,既是维护我国发展利益、塑造良好外部环境的需要,也是国际社会的普遍期待。

  1953年,我国提出和平共处五项原则,得到国际社会广泛认同和支持,成为国际关系基本准则和国际法基本原则。进入新时代,我们要更加坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则,推动联合国成为各国共同维护普遍安全、共同分享发展成果、共同掌握世界命运的核心平台。要维护和践行真正的多边主义,弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值,坚持共商共建共享,推动构建更加公正合理的国际规则,维护国际法统一适用,积极推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展,推动国际关系民主化法治化公正化。要加强对国际法和国际规则的研究运用,建设性参与国际和地区热点问题政治解决,推动世贸组织和国际投资争端解决机制改革,积极参与和引导生态环境保护、应对气候变化、防止大规模杀伤性武器扩散、金融监管、互联网管理、人工智能等领域国际规则制定,在合作抗疫、减贫、反恐、网络安全和维护地区安全等领域发挥积极作用。

  二、坚持统筹推进国内法治和涉外法治,完善涉外法律体系的丰富实践

  习近平总书记关于涉外法治工作的一系列重要论述和重大决策部署,为加强涉外领域立法、加快形成系统完备的涉外法律体系提供了根本遵循和行动指南。在党中央集中统一领导下,十三届全国人大及其常委会以实际行动坚决贯彻落实习近平法治思想和党中央决策部署,全面加强涉外法治工作,坚持质量与效率并重,加快重要领域涉外立法,先后制定了《国际刑事司法协助法》《外商投资法》《出口管制法》《海警法》《海南自由贸易港法》《反外国制裁法》《陆地国界法》等多部涉外法律,修改、制定的《证券法》《香港特别行政区维护国家安全法》《生物安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律也包含有涉外条款,涉外法律体系建设迈出坚实步伐。

  (一)围绕反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”等,充实应对挑战、防范风险的法律“工具箱”

  2021年6月,针对反华势力利用各种借口对我国进行造谣污蔑和遏制打压,无端对我实施制裁的恶劣行径,全国人大常委会贯彻党中央决策部署,结合反制裁斗争实践,遵循国际惯例,审议通过了《反外国制裁法》。该法规定,外国国家违反国际法和国际关系基本准则,以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压,对我国公民、组织采取歧视性限制措施,干涉我国内政的,我国有权采取相应反制措施。对于外国国家、组织或者个人实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为,需要采取必要反制措施的,参照本法有关规定执行。《反外国制裁法》坚持问题导向,建立了反外国制裁的基本制度框架,有针对性地解决了涉外法律斗争的现实紧迫需要,为我国依法反制一些国家所谓制裁和非法干涉提供了法律依据。7月23日,我国首次根据该法对美方6名人员和1个实体实施制裁,《反外国制裁法》的威力初步显现。

  2020年10月,全国人大常委会审议通过《出口管制法》,明确规定任何国家或者地区滥用出口管制措施危害中华人民共和国国家安全和利益的,中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者地区对等采取措施。其后审议通过的《数据安全法》和《个人信息保护法》也都作出了类似规定。总的来看,我国涉外斗争法律“工具箱”不断丰富,在相关领域应对挑战、防范风险的作用日益彰显。

  (二)着力推进国家安全体系和能力建设,完善国家安全法治体系

  香港事务是中国内政,不容任何外来干涉。面对反中乱港势力和本土激进分离势力妄图夺取香港管治权,外部势力深度非法干预香港事务,严重损害香港特别行政区宪制秩序和法治秩序的局面,2020年5月,十三届全国人大三次会议作出《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。全国人大常委会迅速行动,于2020年6月连续召开两次会议,审议通过了《香港特别行政区维护国家安全法》,并决定将其列入香港基本法附件三,扭转了香港在国家安全领域长期“不设防”的严峻局面。对一些外国和境外势力通过立法、行政等方式和驻港领事机构、非政府组织等渠道公然干预香港事务,对中国有关人员粗暴进行所谓“制裁”,明目张胆为香港反中乱港势力撑腰打气、提供保护伞的情况,该法明确规定了勾结外国或者境外势力危害国家安全罪,并对在香港特别行政区以外针对香港特别行政区实施相关犯罪的情形明确了法律责任。法律出台一年多来,对惩治极少数严重危害国家安全的犯罪分子,震慑干预香港事务的外部势力发挥了重要作用。香港国安法是香港由乱到治的重大转折点,为维护香港宪制秩序、确保爱国者治港、确保“一国两制”行稳致远、保持香港长期繁荣稳定提供了法律保障。

  2020年10月,全国人大常委会审议通过《生物安全法》。该法是生物安全领域的一部基础性、综合性、系统性、统领性法律,标志着我国生物安全进入依法治理的新阶段。该法就建立境外重大生物安全事件应对制度、保障我国生物资源和人类遗传资源安全、防范外来物种入侵与保护生物多样性等作出具体规定,对有效应对境外机构非法采集我国人类遗传资源、我国珍稀物种及其遗传资源流出、外来物种入侵等问题具有重要意义。

  2021年6月,全国人大常委会审议通过《数据安全法》,通过立法加强数据安全保护,确立数据安全审查制度和出口管制制度,对境外执法机构调取境内数据时有关组织和个人的相关义务等作出规定,提升了国家数据安全保障能力,有利于有效应对数据这一非传统领域的国家安全风险与挑战。

  2021年8月,全国人大常委会审议通过《个人信息保护法》,其中设专章规定了个人信息跨境提供的规则。《数据安全法》和《个人信息保护法》还借鉴有关国家和地区做法,明确规定中华人民共和国境外的组织、个人违反法律规定的,依法追究相应的法律责任,赋予法律必要的域外适用效力。

  (三)健全公开透明的涉外法律体系,推动形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局

  2019年3月,十三届全国人大二次会议审议通过《外商投资法》,规定了外商投资准入前国民待遇加负面清单等新型管理制度,确立了外商投资准入、促进、保护、管理等方面的基本制度框架和规则。该法取代了原“外资三法”,是新形势下国家关于外商投资活动全面的、基本的法律规范,是外商投资领域起龙头作用、具有统领性质的法律。在经济全球化遭遇逆流,保护主义、单边主义上升的背景下,全国人大审议通过《外商投资法》,充分展现了新时代中国坚持对外开放基本国策、坚定不移扩大对外开放的坚定意志和坚强决心。该法实施近两年来,为外国投资者和外商投资企业营造了更加市场化、法治化、国际化的投资环境,有力保障我国利用外资在新冠肺炎疫情巨大挑战下逆势增长。2020年,我国引资规模和全球占比创历史新高,成为全球最大外资流入国,全年新设外商投资企业5.1万户,实现“十三五”圆满收官。

  2021年6月,全国人大常委会审议通过《海南自由贸易港法》,从贸易自由便利、投资自由便利、财政税收制度、生态环境保护、产业发展与人才支撑等方面确立了海南自由贸易港建设发展的有关规则,在保证国家法制统一的前提下赋予海南更大的改革自主权,在国家立法层面为海南自由贸易港实现制度创新、系统协调推进改革提供了法律基础。该法有利于保障海南自由贸易港在法治轨道上打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地,也进一步彰显了我国对外开放、推动经济全球化的决心。

  (四)发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,完善一系列涉外领域法律制度

  我国陆地国界线长约2.2万公里,9个边境省区分别与14个陆地邻国接壤。很长一段时间内,我国在国家层面一直没有法律统筹规范国界工作的顶层设计、管理制度、法律责任。2021年10月,全国人大常委会审议通过《陆地国界法》,体现了党的十八大以来党和国家机构改革、军队和国防体制机制改革成果,总结了长期以来国界确定、国界及边境防卫和管理、国界事务国际合作的基本原则和成功经验,为构建统一规范的国界管理制度搭建了“四梁八柱”,为新时代党政军警民合力强边固防以及边境地区的长远发展奠定了制度基础。

  2021年1月,全国人大常委会审议通过《海警法》,系统明确了海警机构的职能定位、权限措施和保障监督,理顺了海警机构与其他涉海部门的职责分工和协作配合关系,完善了海上维权执法工作机制,为海警机构依法履职提供了法律保障。《海警法》的制定,巩固深化了党和国家机构改革成果,符合国际惯例和国际法相关精神及原则,是加强海上维权执法力量建设、有效维护国家海洋权益、加快建设海洋强国的重要举措。

  2018年10月,全国人大常委会审议通过《国际刑事司法协助法》,规范和完善了我国国际刑事司法协助体制,填补了刑事司法协助国际合作的法律空白,起到了明确部门职责、强化分工合作、提升工作效率的作用,为我国履行相关条约义务提供了法律依据。

  (五)主动参与并努力引领国际规则制定,推动形成公正合理透明的国际规则体系,提高我国在全球治理体系变革中的话语权和影响力

  2020年6月,全国人大常委会决定加入《武器贸易条约》,发出了关于构建国际武器贸易秩序、促进国际和地区和平稳定的坚定声音。作为开展正常军品贸易的国家,我国始终秉承共同、综合、合作、可持续的安全观,以高度负责任的态度严格管理军品出口,建立了较为完备的军品出口管理政策法规体系,有关军贸政策和管理措施完全达到甚至超出了条约的要求。我国的加入进一步提升了《武器贸易条约》的普遍性和有效性,体现了我国作为安理会常任理事国和负责任大国的担当,为国际多边军控进程注入了新的正能量。

  2021年4月,全国人大常委会决定批准《成立平方公里阵列天文台公约》。平方公里阵列射电望远镜是包括中国在内多国科学家参与的重点项目。平方公里阵列天文台是由主权国家成立的政府间国际组织,主要负责拟建的平方公里阵列射电望远镜的建设运行。我国深入参与平方公里阵列天文台创立和规则制定,有利于提升射电天文、基础物理、信息科学等基础学科研究水平,促进相关高新技术发展和高水平人才队伍建设。

  2021年10月,全国人大常委会决定批准《关于为盲人、视力障碍者或其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的马拉喀什条约》。作为世界知识产权组织管理的重要版权条约,条约要求各缔约方规定版权限制和例外,以保障阅读障碍者平等欣赏作品和接受教育的权利,是世界上第一部、也是迄今为止唯一一部版权领域的人权条约。我国积极参与并推动条约的谈判缔结进程,并于2020年11月完成《著作权法》修改,为批准条约做好了法律准备。条约的批准,有利于更好地维护和保障我国广大阅读障碍者的利益,体现我国在残疾人事业发展上的成就,展现我国尊重人权的国际形象,进一步提升我国在国际版权领域的话语权和影响力。

  此外,全国人大还决定批准了一系列涉及维护地区安全稳定、环境保护、司法合作等领域的条约。

  三、深入学习贯彻落实习近平法治思想,坚持统筹推进国内法治和涉外法治,加快完善涉外法律体系

  实践发展永无止境,立法工作也永无止境,完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。应该清醒地看到,尽管近年来我国的涉外法治工作取得了长足进展,但总体水平与我国国际经济政治地位还不相匹配,涉外法治工作中还存在一些短板弱项,一些法律法规还比较原则、笼统,我国法域外适用的法律体系还不够健全,涉外执法司法的水平还有待提高。统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,必须坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要进一步提高政治站位,深入学习贯彻落实习近平法治思想,按照党中央决策部署,围绕党和国家工作大局,推动涉外法治相关工作。

  (一)坚持党中央对涉外领域立法的集中统一领导

  深刻把握“两个确立”的决定性意义,自觉增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,把党的领导贯彻到涉外领域立法的全过程、各方面。严格执行重大立法事项向党中央请示报告制度,确保党中央重大决策部署在涉外领域立法中得到有效贯彻落实,确保涉外领域立法沿着正确方向前进。

  (二)加快形成系统完备的涉外法律法规体系

  加快推进涉外领域立法,围绕反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”等,有针对性地补短板、强弱项,充实应对挑战、防范风险的法律“工具箱”。积极构建更具国际竞争力的法律规则体系,推动形成法治化、国际化、便利化的营商环境,为我国对外开放由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变提供法律支撑。认真梳理经贸合作、国家豁免、海外维权等领域涉外法律情况,加快完善相关法律制度,更好维护国家主权、安全、发展利益,维护中国企业和个人在海外的合法权益。增强涉外领域立法的系统性、整体性、协同性,推动有关涉外领域行政法规、部门规章、司法解释、地方性法规等规范性文件的完善健全。

  (三)依法做好条约批准工作

  条约是国际规则的重要载体。党的十八大以来,全国人大常委会共决定批准和加入条约65项,包括与21个“一带一路”沿线国家新签订33项双边条约。要加强条约议案的审议工作,认真行使全国人大常委会决定批准或加入条约的权力,搭建广泛领域合作平台,推动合作共赢的开放体系建设,积极参与全球治理体系改革和建设。

  (四)加强涉外领域法律研究

  加强对有关国家法律制度的跟踪研究,了解世界主要国家的立法实践和法律实施效果。加强对新技术新领域涉外法律问题的研究。深入研究条约和国际规则体系、国际法与国内法衔接等问题,加强国际交流合作。

  (作者:全国人大外事委员会主任委员)