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市域社会治理现代化的地方立法研究

时间:2020-12-24 07:59:16
 

 郝颖钰

     市域是连接国家宏观治理与基层微观治理的关键枢纽,是政策制度指导与具体实践落实的重要结合部。在我国经济社会快速发展时期,市域范围内呈现出许多复杂的、特殊的、综合的治理问题,比如:因城乡的融合发展、社会发展的不平衡等因素,带来的不确定的社会风险问题;因人口的聚集与快速流动,而带来的公共卫生安全问题,等等。如何有效地针对性的化解社会矛盾,综合解决社会治理中的突出问题,对我国的社会治理提出了挑战。党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,“加快推进市域社会治理现代化”,[①]为市域社会治理指明了战略发展方向。

法治是社会治理的基本方式。党的十八届四中全会提出:“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。坚持法治对市域社会治理的基础保障,就是 “运用法治思维谋划市域社会治理、运用法治方式破解市域社会治理难题,把市域社会治理纳入法治化轨道”。[②]坚持市域社会治理法治化,必须做到有法可依,夯实善治的良法基础。因此,加强市域社会治理的地方法制研究,对于提升社会治理效能,加快推进市域治理现代化,实现法治社会具有重要的意义与价值。

一、“市域”的地方立法权力能力分析:基于“市域”范围的法律分析

“市域社会治理”是在市域范围内具体实施的国家治理。这一治理概念创新了我国社会治理方式,是国家对推进社会治理现代化的新部署。在市域层面进行社会治理改革创新,很重要的一个基础就是如何确定“市域”的范围。2019123日在北京召开的全国市域社会治理现代化工作会议,就“市域社会治理”这一概念进行了概括,会议认为:“从空间范围来看,市域社会治理是国家治理在设区的城市区域范围内的具体实施。设区的城市不仅有城区,同时有农村,是两种社会形态的结合体,市域是统筹城乡一体化的有效载体。”[③]那么,为什么要将“市域”之“市”确定为“设区的市”呢?

实际上,“市域”在我国法律体系中并不是一个法律上的概念,也不是我国行政区划上的概念。从我国城市的行政级别上来看,称之为“市”的有直辖市、副省级城市、计划单列市、地级市和县级市。基于对市域社会治理实际的理解,很多学者在研究中使用的“市”是指地级市。从权力的配置来看,这样的理解符合统筹推进基层社会治理的实践需要。党的十八届四中全会《决定》对中央、省、市的政府事权的规范要求是,“强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权,强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责,强化市县政府执行职责。”[④]可以看出,市一级政府的与上级政府的职责具有明显的差异性。而相对于县域,地级市的区域范围内不仅有城市还有县、乡村,这种综合治理的职责,使得市域治理职责是侧重统筹解决具体实际问题。这样的治理思路是符合基层社会治理现代化改革创新的思路。因此,将市域界定为地级市是有一定原由的。

从“市域社会治理”这一改革布局来看,社会治理体系创新的重点从“县域”向“市域”的转移,是因为“市域层面具有较为完备的社会治理体系”,既能够“贯彻落实好中央关于国家治理的大政方针、制度安排、决策部署和省委的任务要求,”又能够“对本市域社会治理统筹谋划、周密部署、推动实践”。[⑤]在这个完备的体系中,很重要的一部分就是立法保障体系。市域可以根据地方治理实际,制定规范具体、便于操作的地方立法,为加快基层社会治理创新,推进市域治理现代化,攻克市域社会治理难题奠定基础的法制条件。因此,“市域”需要有立法的能力。

但是我国的《宪法》和《立法法》中,并没有地级市这个概念。地级市在法律中被区分为设区的市和不设区的市。我国《宪法》第100条规定,设区的市的地方人大及其常委会可以依照法律规定制定地方性法规。从制度的规定来看,地级市并不都拥有立法权。2015年《立法法》修正后,从“较大的市”的立法主体到“设区的市”的立法主体,地方立法主体范围扩大,全国设区的地级市普遍拥有了地方立法权。对于不设区的市,在法律修正的时候,全国人大按照赋予设区的市地方立法权的精神,赋予广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市设区的市地方立法权。[⑥]这种地方立法权的配置是以法治治理的需求和地方治理的实际需要为调整原则的。随着经济社会的转型变化,城乡融合、城市化进程的加快,设区的市在治理中面临的问题和困难增加,而中央立法和省级立法并未能提供具体的、有针对性的解决方案,如何运用法治思维,以法治方式解决市域内改革发展所面临的现实问题,拥有地方立法权、寻求法治内的解决方案,是设区的市依法治理中的内在要求。立法主体范围的扩大,消除了“设区的市”之间地方立法权的不平等配置,弥合了市域社会治理的地方立法空白,激发了“设区的市”的活力,为其进行社会治理创新奠定了坚实的法制基础。因此,基于各个城市社会治理的“特殊性”而进行的地方性立法,符合《宪法》与《立法法》对地方立法的功能定位,符合社会治理创新于法有据的改革发展思路。

综上分析可以看出,在国家权力行使的完整配置上来看,设区的市是国家治理权力配置的缩影,有了以地方立法保障治理创新改革的必要权力配置,可以在立法、行政、司法上有效履行社会治理的法治保障职能。将“市域”层级理解为依法普遍享有地方立法权的设区的市,更符合社会治理改革的要求,更符合我国社会治理法制建设的要求。

二、市域社会治理地方立法的法治逻辑

法治的治理逻辑是始终让法治思维引领基层社会治理,始终坚持运用法治方式依法治理。自享有地方立法权以来,许多市进行了社会治理方面的立法破局,为基层社会治理建章立制。 “2018年,除去32件设区的市制定的立法条例外,在全国323个设区的市(包括自治州等)制定的409件地方性法规中,城乡建设与管理249件、环境保护113件、历史文化保护45件”。[⑦]但面对社会治理领域的复杂性,实现依法治理的条件还不足,地方治理的法制基础还急需夯实。

(一)规范与保障:地方立法的合法性分析

以立法规范和保障地方治理是现代基本的治理思路和治理方式。2019年全国人大的四个立法重点之一就是加强“社会治理领域的立法”,为加强和创新社会治理提供法律支撑。[⑧]中央立法是对社会治理领域中普遍存在的问题作出基础性的规定。从基层社会治理实践来看,随着我国城市化水平的不断提升,在市域范围内防范和化解重大风险的压力日益增大,如何用完善地方法制来保障创新改革,规范社会治理,用法制来引领市民的行为,都是市域在具体治理中面临的现实法制问题。

在《宪法的》的立法制度安排中,地方立法在不同上位法相抵触的条件下,通过发挥主动性、积极性解决“地方性”的具体问题和特殊化问题。对于设区的市来说,《立法法》不仅保证了地方性法规和地方政府规章两层次地方立法的体系化治理,还对如何保证不冲突做了两点说明,一是上位法有规定的,地方立法执行上位法规定做出本地的具体性规定;二是在法律和行政法法规没有规定的,地方立法“可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后,地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效,制定机关应当及时予以修改或者废止。”因此,设区的市因地方社会治理发展需要,可以在与上位法不冲突的情况下进行创新性立法,这极大的满足了市域社会治理的需求,可以因地、因势进行治理现代化与立法的创新与探索,为国家治理和上级立法提供地方的方案与智慧。

从“设区的市”地方立法权限范围来看,由于我国各个地方在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”,会有差异化的治理需求,需要因地制宜的提供法制化方案。相较于原来“较大的市”的立法范围,《立法法》明显对“设区的市”缩小了立法范围,但实际上目前这个限定的范是适合“设区的市”市域内社会治理实际需要的,立法事项是以市域治理的实效为导向。在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面,市域层面可以将地方立法的注意力精准定位在城市自身的建设、发展与保护上,以为本地域内市民服务为基本价值导向,统筹城市发展部署,为城市长远发展的战略布局。这样的立法避免了过去一些地方跟风式、重复性的立法,为地方立法集中精力精准服务市域内治理实际需要创造了合法性条件。

(二)效力与效能:地方立法的合理性分析

基层治理是我国社会治理体系中的重要一环。经济社会的转型升级与信息时代的快速发展的碰撞,城市化高速发展与城镇化进程加快交织,形成复杂的社会生态,引发诸多社会治理难题。县域、乡镇的基层治理,虽直接面对经济社会发展一线,但面对复杂化的风险与矛盾,基层各自为政的低端竞争,明显暴露出统筹协调能力不足和资源短缺的弊端。自身治理层级难以为运用法制为社会治理创新提供制度与政策支持。在社会治理实践中,基层社会治理需要不断创新以解决层出不穷的现实问题,但在实际治理中,无论是资源的统筹协调、县域、乡镇的配合发展,还是制度和政策的支持与保障,都难以依赖自身独立完成,需要在市域层级得以统筹谋划、统筹协调、统筹细化和统筹落实,以增强社会治理的效力。

从社会治理改革的法治思维来看,党的十八届四中全会决定指出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。”运用法治方式改革,让法制为改革提供科学的法制保障,是我们依法改革的基本思路。加强社会治理领域的改革,“市域社会治理做得怎么样,事关顶层设计落实落地,事关市域社会和谐稳定,事关党和国家长治久安,意义重大、影响深远,任务艰巨、使命光荣。”[⑨]

因此,市域社会治理地方法制体系必须要确保治理的效能,才能让立法服务于社会治理。市域社会治理是以市域为社会治理体系化的治理空间,在市域范围内统筹谋划城镇与农村、区县内部与区县之间所实施的社会治理。在全面深化改革和全面推进依法治国的背景下,市域层级,可以直面基层社会治理中的现实问题和改革难题,及时通过地方立法为解决问题提供法制支持,为治理实践提供有力的保障。

根据《宪法》和《立法法》的规定,设区的市具有相对完备的立法权限,可以依法统筹协调进行地方性法规与地方政府规章的“地方特色化”立法,制定权责明晰、便于操作的地方性法规规章,及时克服市域社会治理中上位法的原则性与不及时性,为化解社会矛盾,解决基层治理难题提供有效的法律依据。从创制性立法来看,两层立法中,地方性法规注重“地方性事务”,而政府规章则针对“本行政区域的具体行政管理事项”,二者不同的立足点,形成了立法的合理空间,既强调了地方政府的责任,又为形成共建共治共享的市域社会治理格局奠定了法制的基础。

三、市域社会治理地方立法的实现路径

依法治理的实效来自于精准的科学立法,而社会治理法制的有效性取决于立法是否能满足社会发展需求,是否能实现人民权益保障的价值。对市域一层来说,充分发挥地方立法权优势,以科学的地方法制体系对全市社会治理的基本要素进行统筹协调与优化整合,构建整体性市域社会治理的新格局,促进基层社会稳定有序地运行,必须在地方立法上狠下功夫、下准功夫。

(一)市域社会治理的地方立法模式分析

由于各地区经济社会发展的差异性与不平衡性,决定了设区的市在地方社会治理方面既因治理创新有共性问题,也会因区域发展的差异,有各自不同的治理重点和急需解决的现实问题。特别是大多数城市的立法权从无到有,在地方制度体系构建上,必然会有立法侧重点的不同。目前来看,设区的市的地方立法,特别是地方性法规,关于市域社会治理的立法有三种基本立法模式。

第一种模式是综合性立法。这类立法就是在地方立法中建立一部关于社会治理的综合性法规。从目前的地方立法来看,通过综合性立法,发挥立法对社会治理的总领、规范与引导作用,是很多地方在进行治理创新和立法创新的一种法治思路。时间早一些的比如,2012年的《深圳经济特区社会建设促进条例》,2013年的《珠海经济特区社会建设条例》就是在当时社会管理创新的理念下,出台的比较典型的关于社会治理的综合性立法。这两个立法实际上就是经济社会快速发展带来的社会治理变革的需求立法。在“市域社会治理”概念提出后,社会治理领域的综合性地方立法也在市域层面进行创新型探索。2020年南京市确定了的当年重点立法项目直指《南京市社会治理促进条例》。这种立法模式的好处是,可以通过地方性法规把握社会对立法的需求,加强市域内治理的顶层设计,对社会治理中的共性问题和原则性问题,精准治理原则,作出统筹的制度安排和基本原则要求,避免了具体治理中,地方政府通过偏重自身管理需求,为实现自己预期的管理愿望而通过规章立法,扩张行政权。

第二种模式是社会治理某一领域的集合式立法。这类立法就是将上位法或同级法中的多项规定集中起来,再结合当时社会发展的要求和现实,以地方社会治理实际为基础,通过完善相关规定,形成一部集合性立法。比如,各地的文明行为条例,在规定的不文明行为中,很多行为是其他的地方法规中有规定的,一并写入文明行为条例。对于文明行为的倡导,则采取结合地方特色和社会冶理需要,进行综合式和列举式相结合的规定。再例如2019年成都市开始的《成都市社区发展治理促进条例》立法,就是以社区为城市治理的基本载体,通过定位社区的功能,对基层协同治理立法。类似的例子还有城市管理条例。这种立法模式实际上是在地方立法的中层对社会治理领域进行分层,形成统领治理分领域的综合性立法。

第三种模式是单行立法。在市域层级中,这类立法是最为普遍的立法。在普遍获取地方立法权后,很多地方都是通过这种方式进行治理规范。这些设区的市的立法多是以地方某一方面治理需要保护和规范而进行,从新获得立法权的城市立法来看,在执行性立法方面,主要围绕慈善事业、安全生产管理、物业管理、养犬管理、养老服务等等方面。这一模式的立法事项范围虽然十分宽泛,但却是设区的市的普遍的立场模式,以满足设区的市地方实际治理需求。从实际情况来看,这类立法极容易出现过多引用上位法,地方特色不突出,在一定程度上存在重复立法问题。

(二)市域社会治理地方法制的精准治理路径

良法是善治的前提,坚持依法治理,推进市域社会治理现代化的基础是科学而精准的法制保障。地方法制只有跟得上社会发展实践,才能统筹应对市域社会治理的复杂性,才能体系化规范社会治理,引领地方社会发展进步。无论是上述哪一种立法模式的选择,其实质都取决于社会治理实践的需要。因此,为保证地方立法的高效供给,市域层面的科学立法需要将市域全局与基层个体实践相结合,需要将市域整体治理与全省立法统筹规划相结合,既要避免“成熟一个,制定一个”的快捷性立法方式,也要避免盲目跟风式的综合性立法。

1、把握市域社会治理法治化的要求,将社会治理改革要求转化为立法内容。习近平总书记要求“各级党委和政府要把加强和创新社会治理摆到更加突出的位置”。[⑩]将社会治理集中于市域层面进行体系化治理,也是因为在法制规范与引领下,社会治理可以在法治的轨道上进行改革创新;可以在市级层面进行统筹安排,合理确定地方立法内容。面对社会治理中的问题,可以及时通过立法调整,并通过经验总结,将立法中的成熟内容,确保质量地进行推广和提升。因此,通过立法将党和国家的政策、法律的原则性规定,与基层治理实践相结合,推动法制的力量产生法治的效力。

2、地方立法应符合社会治理基本价值要求。习近平总书记强调:“保障和改善民生是一项长期工作,没有终点站,只有连续不断的新起点”。[11]基层社会治理领域涉及民生生活的方方面面,教育、医疗、养老、就业、安全、环境等等,因此,坚持立法为民的理念,加强统筹治理,才能从源头上解决社会矛盾,稳定社会,为人民安居乐业、社会和谐幸福构建提供基础保障。因此,坚持立法的人民性,不仅仅是以人为本,以民生为本,还要通过群众的广泛参与,让尊法、敬法成为社会的信仰,让遵法、守法成为群众行为的自觉,让找法、用法成为办事的依靠,通过法治构建共建共治共享的市域社会治理新格局。

3、发挥地方立法的沟通协调作用。科学的地方立法应当是反映人民意志,得到人民拥护的。为使社会治理法规反映人民需求,规范公共服务,有效防止地方保护主义和行政部门利益法律化,开门立法、协商立法,可以让地方治理法规更广泛地凝聚社会共识。

4、立足市域治理需要,统筹规划选择社会治理立法模式。从设区的市地方立法事项来看,地方立法议题较为集中,各地具体立法事项比较集中,这一方面反映出,市域一级在社会治理层面具有很多共性的治理需求,另一方面也反映出地方立法的创新能力不足,立法质量不高的问题。当前,中国的社会治理面临着新的环境,社会治理创新被摆在地方治理的突出位置。

从推动社会治理创新来看,在没有省级立法的情况下,适用运用综合性立法模式,对市域内社会治理统筹安排,有利于清晰治理思路,规范地方治理行为,让参与者在制度中获得应有的社会预期,有效促进社会良性发展。

从地方立法的条文内容上来看,重复上位法的现象仍然存在,如果将重复的条文去掉,地方立法的内容并没有多少。对于这一类的治理法规,建议通过集合性立法的方式,根据执行立法细化要求和地方治理实际,在立法时将相同领域内规定,分层次、分领域集合在同一部地方法规或地方政府规章中,做到减少数量,保证质量。对于确需要单行立法的事项,经过充分调研、征求意见后,进行创新式立法。

 

(第三十二届全国副省级城市法治论坛获奖论文优秀奖)

 



作者简介:郝颖钰,女,中共济南市委党校政法教研部副教授。

[] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N]. 人民日报,2019-11-06.

[] 陈一新:推进市域社会治理现代化要发挥“五治”作用.正义网http://news.jcrb.com/jxsw/201907/t20190727_2028560.html

[] 市域社会治理现代化试点启动[N].《光明日报》,2019-12-0510

[] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本,人民出版社,2014年,第17

[] 陈一新:新时代市域社会治理理念体系能力现代化[J].社会治理,2018.8

[] 201538日在第十二届全国人大会第三次会议上全国人大常务委员会副委员长李建国所作的《关于<中华人民共和国立法法修正案(草案)>的说明》提到,按照赋予设区的市地方立法权的精神,建议在依法赋予设区的市地方立法权的同时,赋予广东省东莞市、中山市和甘肃省嘉峪关市设区的市地方立法权。

[] 闫然,马潇:设区的市地方立法大数据分析报告(2018)[J].地方立法研究,2019-6

[] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1627048258601347073&wfr=spider&for=pc

[] 陈一新:新时代市域社会治理理念体系能力现代化[J].社会治理,2018.8

[]《习近平谈治国理政》第 2 卷,北京:外文出版社,2017 年,第 386

[11] 习近平关于社会主义社会建设论述摘编》,中央文献出版社,2017 年,第 137