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运用市场化机制提升矛盾纠纷化解效能的研究

时间:2020-12-25 08:07:50
 

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[摘要]矛盾纠纷多元化解工作是新时代群众工作的重要内容,也是消除风险隐患、维护社会稳定的重要途径。新形势下,矛盾纠纷的涉及主体日趋多元,表现形式更为激烈,调处难度进一步加大。与时俱进创新理念思路,提升矛盾纠纷化解效能,是当前面临的一项重要课题。强化市场化手段应用,建立政府引导、市场运作的律师调解工作机制,构建分层递进的纠纷化解体系,打造无缝衔接的多元解纷格局,形成规范高效的多元解纷流程,符合新形势下矛盾纠纷多元化解工作的现实要求。

[关键词]矛盾纠纷;多元化解;市场化;律师调解

 

新形势下,伴随着全面深化改革的深入推进,我国步入经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的历史时期,各类矛盾纠纷多发频发、交织叠加、错综复杂,由此引发的不稳定问题成为影响社会和谐安定的重要因素。与时俱进创新理念思路,提升矛盾纠纷化解效能,是当前面临的一项重要课题。近年来,济南市深入贯彻中央决策部署和省委工作要求,主动践行新时代“枫桥经验”,创新推进矛盾纠纷多元化解工作,有力有效化解了大量矛盾纠纷。但是,相较于当前矛盾纠纷的高压运行态势,矛盾纠纷多元化解工作仍存在诸多亟待解决的问题。本文拟以济南市矛盾纠纷多元化解工作为样本,从矛盾纠纷化解工作面临的实践困境入手,对当前面临形势、存在短板进行研究分析,旨在通过研究提出针对性工作建议,助力提升矛盾纠纷多元化解工作实效。

一、当前矛盾纠纷运行态势及原因分析

调研发现,当前济南市社会矛盾总体可控,但影响社会安定的不稳定因素仍大量存在,各类社会矛盾呈现数量增多、规模扩大、程度加深、范围拓展的特点,主要体现在以下方面:

(一)矛盾纠纷涉及领域日益广泛。伴随着经济社会迅速发展,城市建设、村务管理、征地拆迁、房产物业、职工权益、社会保障、教育配套、环境保护等问题引发的矛盾纠纷持续高发。随着生产生活方式的转变及新业态的兴起,旅游纠纷、知识产权纠纷、医疗纠纷、道路交通纠纷、互联网电商等新型矛盾纠纷也大量增多,社会矛盾纠纷日益呈现出专业性、行业性分化的特点。

(二)矛盾纠纷涉及主体日趋多元。伴随着市场经济体制的建立,旧有的经营模式和区域隔阂被打破,阶层群体和社会分工的进一步细化,矛盾纠纷的主体由一元化向多元化发展,由过去的以群众个人之间的纠纷为主,转向个人、法人、非法人组织之间等各类矛盾纠纷共存的态势,由此引发的民商事案件、行政诉讼案件、刑事案件均呈多发态势。

(三)矛盾纠纷规模群体更加庞大。据统计,目前全市共有重点群体数量众多,涉及人员总量庞大。从近年来重点群体情况看,涉军、涉师等重点利益群体一波未平、一波又起,旧有诉求尚未解决,新的群体又已形成,涉众型经济犯罪利益受损群体,乡镇兽医、养路工、离任村干部、农村电工、放映员、疫苗受害家庭、出租车司机、失独家庭等新的诉求群体不断出现,“抱团维权”态势日益突出。

(四)矛盾纠纷表现形式更为激烈。矛盾纠纷特别是信访事项当事人表达诉求方式日趋激烈,组织性、对抗性显著加强,一旦诉求得不到满足,极易采取集体访、进京访甚至极端事件等过激行为向党委、政府施压。特别是,重点利益群体“逢会必访、逢节必扰、逢事必闹”特征日益凸显,网上串联和网下“维权”活动显著增多,组织串联形势更加隐蔽,有的甚至采用暗语等方式逃避监管,有的扬言采取极端行为方式到重点敏感地区滋事。与此同时,境内外敌对势力意图插手利用我内部矛盾,一些敌对分子加入国内“维权群”,在群中开展“民主”“人权”宣传、煽动群内人员滋事,潜在涉稳形势异常严峻,总体呈现“连续不断、此起彼伏、交织叠加”的高压态势。

(五)矛盾纠纷调处难度进一步加大。矛盾纠纷的多元性、复杂性、关联性特点,决定了调处化解工作的艰巨性。从矛盾性质看,各类社会矛盾既有历史遗留下来长期得不到妥善解决的老问题,也有新形势下出现的新问题;既有利益冲突导致的纠纷,也有观念碰撞导致的纠纷。从化解实践看,大量矛盾纠纷特别是信访案件中,利益因素与心理因素相交织,合理合法诉求与不适当不合法的表达方式相交织,多数人的合理诉求和少数人的无理诉求相交织,调处化解工作面临严峻挑战。

在全面深化改革的当下,各种利益的分化、调整和重组逐渐触及核心区和深水区,不同利益主体之间的矛盾也逐渐从隐形走向显性、从单一走向叠加。这些社会矛盾的性质属于在根本利益一致基础上非对抗性的、具体的、常态化的人民内部矛盾,是社会发展前进过程中的必然现象。深入探究其成因,主要在于以下几个方面:

(一)从经济发展看,发展阶段特征决定了我国正处于矛盾和风险多发期。习近平总书记指出,“我国正处于跨越中等收入陷阱并向高收入国家迈进的历史阶段,矛盾和风险比从低收入国家迈向中等收入国家时更多更复杂。”当前,经济运行态势总体平稳,新常态特征明显,但深层次矛盾尚未从根本上缓解。特别是,新旧发展动能转换迭代更替过程中,经济增速换档,结构调整阵痛,因利益格局的调整引发的矛盾问题易发多发,长期积累的矛盾和风险进一步凸显。

(二)从社会变革看,随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化发展,社会日趋开放多样。社会阶层结构分化,一些群体间利益摩擦加剧。城乡结构发生巨大变化,城中村、城乡结合部、偏远农村地区成为社会治理薄弱环节。人们生产生活方式、社会组织动员形式发生深刻变化,社会自组织日益活跃,大量人员跨区域跨行业活动,在增加社会活力的同时,也使不稳定因素存在的空间扩展、链条延长。

(三)从科技进步看,随着信息技术的快速发展和广泛应用,网络成为信息传递的主渠道、生产生活的新空间。近年来,传统违法犯罪不断向网上蔓延,网络黄赌毒、金融诈骗等违法犯罪明显增多。需高度关注的是,互联网具有强大的组织动员能力、聚焦放大效应,共同的利益往往将相关的群体聚集起来,而现代化的通讯手段又容易将不同地域的人联系起来,为重点群体的形成以及矛盾纠纷的激化升级客观上创造了便利条件

(四)从群众需求看,党的十九大指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着社会发展进步,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求日益增长。在期待与现实有落差、诉求与回应不同步的情况下,各类社会矛盾随之产生。同时,与广大群众高涨的权利意识相比,部分群众法治意识相对淡薄,有的存有“不闹不解决,小闹小解决,大闹大解决”的错误认识,有的上访老户在原有问题得到解决的情况下,不断加码、反复缠访;有的甚至把敏感时期上访作为一种要挟政府,达到个人目的的手段,办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围尚未形成。

二、当前矛盾纠纷多元化解工作存在的短板制约

面对新的阶段性特征,以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩、统筹谋划,从顶层设计角度对矛盾纠纷多元化解工作作出了战略部署。20141023日,党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”20151013日,中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,对矛盾纠纷多元化解工作作出全面安排部署,多元化纠纷解决机制上升为国家治理体系和能力现代化的战略行动。近年来,济南市深入贯彻中央精神,把矛盾纠纷多元化解工作摆上突出位置,创新实践新时代枫桥经验,加快建设上下联动、左右协调、城乡一体的矛盾纠纷多元化解工作体系,汇聚全市各方面参与矛盾纠纷多元化解的合力,走出了一条适应新时期社会矛盾特点规律、符合济南工作实际的矛盾纠纷多元化解新路子。目前,全市共有人民调解组织6351个,人民调解员23900余名,其中行业性专业性调解组织108个。2019年以来,各类调解组织排查调解案件41990万件,妥善化解了一大批社会矛盾。但是,与当前矛盾纠纷多发频发态势相比,矛盾纠纷多元化解工作仍存在一系列不足和短板,主要表现在:

(一)市场化调解机制运用不足。市场化调解是社会经济高速发展、民商事交易日益频繁等多重背景下产生的新型民事纠纷解决方式,调解的组织者和主持者不再限定于法院或人民调解组织等公益性服务机构,调解的需求、供给及服务价格均由市场来决定和调整。其中,市场化调解又以律师调解为最典型的存在状态。虽然我国的调解传统源远流长,但律师调解在我国仍属新型的调解方式,而放眼域外国家及地区,这一调解形式不仅在多国得以确立,而且已经具有成熟的经验模式。美国约95%的民事案件,经过法院内附设的仲裁或调解等代替诉讼解决程序得到解决,只有不到5%的案件最终进入审理阶段;日本通过调解解决的案件约占总数的53%,且审理中和解的案件也达到35%。由此可见,律师调解在化解矛盾纠纷中发挥重要作用。对此,济南市积极探索创新,制定出台《济南市律师调解试点工作实施细则》,在11家律师事务所先行建立调解工作室试点,并邀请省高院法官为149名律师调解员作律师调解工作规范培训,有力推动了工作深入开展。自2018年设立律师调解工作室以来,11个调解工作室共调处案件20余起,收到了良好社会效果。但是,也应当清醒认识到,我市虽进行了一些有益探索,但律师参与矛盾纠纷调处的深度、广度、积极性方面仍有一定局限性,律师作为中立第三方主持调解的工作机制还不完善,预防和化解矛盾纠纷的独特优势仍未得到充分发挥。特别是,在经费保障方面,如何实现政府保障与市场调节相平衡,以促进律师调解工作深入开展,工作机制仍需进一步深入研究和完善。

(二)理解认识存在偏差。一些部门单位对多元化解工作认识不准确不深刻,片面认为用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷就是走诉讼渠道,推进矛盾纠纷多元化解工作的积极性不高、措施不硬、力度不强。有的部门单位片面认为多元化解是司法行政机关、审判机关的事,多调联动机制落实不充分,对主管行业领域内的矛盾纠纷化解不及时、不得力。有的群众对矛盾纠纷多元化解机制缺乏应有认知,对人民调解工作不了解、不信赖,“有纠纷找法院、有问题找政府”仍是惯性思维。

(三)调解力量相对薄弱。当前,全市人民调解组织网络基本形成,但基础仍不牢固。特别是村居一级,调解员多数由村居干部兼任,知识程度较低、年龄结构老化特征突出,且基层调解员大多未接受过正规的业务培训和法律政策培训,业务素质能力亟待提升。行业性、专业性调解组织覆盖面仍然较窄,有些行业领域虽然成立了专门调解组织,但工作主动性不强,对矛盾纠纷摸底主动深入排查不深入、不全面、不细致,化解效能仍有不足。

(四)衔接机制不够顺畅。从工作实践看,矛盾纠纷化解存在三道防线:人民调解是第一道防线,仲裁、行政裁决、行政复议等是第二道防线,司法是最后一道防线。三道防线都有各自的功能定位,理想状态为从第一道防线起,纠纷由多到少、由简单到复杂逐级递进,形成“漏斗形”层级递减的化解结构,使各类纠纷都能找到最佳解决途径。实际工作运行中,各类解纷主体工作衔接不畅、联动效果不佳问题仍较突出,各解纷主体之间缺乏有效的信息共享和工作联动机制,人民调解、行政调解、仲裁、行政裁决等非诉解纷的前端化解功能没有充分发挥出来,大量矛盾纠纷最终涌入司法程序,“案多人少”压力凸显。

(五)组织保障不够有力。矛盾纠纷多元化解工作牵头抓总机制尚未形成,各解纷主体由谁统筹联动,工作落实情况由谁监督考核,需进一步进行明确。经费保障不力,部分县区人民调解工作经费仅有2-3万元,部分县区尚未将人民调解经费纳入财政预算,调解案件“以奖代补”制度落实不平衡、不到位,基层调解员工作责任心、主动性受到很大影响,制约了人民调解工作的深入开展。信息化建设和应用不足,基层矛盾纠纷排查化解情况录入不及时不全面不准确,对工作决策和指导带来困难。

三、全面提升矛盾纠纷多元化解效能的建议措施

矛盾纠纷多元化解工作是一项重要的系统工程,必须置于社会治理现代化的大局中谋划和推进。针对当前面临态势及存在问题,提出如下工作建议:

(一)统筹设计,构建分层递进的纠纷化解体系。村(社区)实行一线化解,加强村社区人民调解室建设,由村(社区)党支部书记或村(居)委会主任担任调解室主任,并配备调解员、信息员,严格执行人民调解案件奖励补贴制度,推动调解工作触角进一步向网格、家庭延伸,力争实现矛盾不激化、小事不出村。区镇实行重点化解,依托区镇综治服务中心,设立矛盾纠纷调处中心,建立矛盾纠纷受理化解工作标准化流程,对矛盾纠纷实行“一条龙”受理、“一站式”服务、“一揽子”解决,力争实现大事不出镇街、疑难问题不出区县、矛盾不上交。行业部门实行专业化解,在人社、医疗、交通等重点行业领域实行“一站式”纠纷解决服务,建立规范调解室,落实专职调解员,完善行业领域内部矛盾纠纷化解制度流程,力争将矛盾纠纷化解在行业、系统内部。同时,针对新旧动能转换中热点难点矛盾问题,抽调专业知识过硬、调解技能过硬、政治素质过硬的人民调解员,建立专业调解人才库,组建征地拆迁、招商引资、项目建设、生态环保、劳资纠纷等行业性、专业性调解组织,最大限度将各类社会矛盾化解在萌芽状态。市级实行一体调度,依托综治信息系统,开发上线集调解、公证、行政、仲裁、诉讼为一体的矛盾纠纷多元化解平台,做到各类案件统一受理、归口化解,分层过滤、非诉优先,在线考核、在线督办,实现纠纷案件的信息收集、材料传输、数据分析、风险研判、预测预警,推动社情民意在网上了解、矛盾纠纷在网上解决。

(二)多元共治,打造无缝衔接的多元解纷格局。健全诉调对接机制,在各级法院全面设立诉调对接工作室、行政争议审前和解中心、调解组织调解室、律师代理申诉值班室,配备专兼职调解人员,健全调解组织和调解人员名册制度,实现诉调对接规范化、系统化、常态化,力争诉前调解分流案件达到80%以上。健全公调对接机制,在公安机关交通管理部门设立道路交通事故调解室,配备专兼职调解员,为当事人提供“一站式”纠纷解决服务;在公安派出所设立驻所人民调解室,配备专兼职调解员,开展治安调解工作。健全检调对接机制,在办理轻微刑事案件、民事申诉案件过程中,加强刑检部门与派驻人民调解室的衔接配合,将执法办案与化解社会矛盾相结合,促进当事人就案件中的民事责任和解息诉。健全仲调对接机制,充分发挥人民调解与商事仲裁功能优势,加强联动调处和沟通研判,仲裁委受理的矛盾纠纷可委托或邀请人民调解员介入调解,人民调解组织在处理重大疑难或专业性强的商事纠纷案件时邀请仲裁委派员参加,并运用简易程序将符合确认条件的调解协议书制作成仲裁裁决书,确保协议的强制执行力。健全访调对接机制,规范访调对接工作流程,健全完善与各级矛盾纠纷调处机构和行业性、专业性调解组织的衔接机制。在信访接待中心设立调解室,协调推进用调解的方式解决信访人的诉求,有效化解矛盾纠纷。理顺信访与行政复议、仲裁、诉讼等制度的关系,推进通过法定途径分类处理信访投诉请求,切实把信访纳入法治化轨道。

(三)创新举措,建立政府引导、市场运作的律师调解工作机制。建立专业化调解队伍。探索在律师协会设立调解委员会,选任委员会主任及委员,专门负责对接和开展律师调解工作。根据律师调解工作资质管理制度,建立承办律师调解工作的律师事务所和律师调解员名册,并鼓励发展专事婚姻家庭、合同纠纷、知识产权、金融证券、公司股权等领域纠纷调解的专业化律师调解员队伍或者调解工作团队。各级法院、公共法律服务中心(站)、律师协会和律师事务所在受理案件或事项时,向当事人提供承办律师调解工作的律师事务所和律师调解员名册,并在公示栏、官方网站等平台公开名册信息,方便当事人查询和选择。建立便捷化调解平台。将律师调解与诉讼服务中心建设相结合,在法院诉讼服务中心、诉调对接中心或具备条件的人民法庭设立律师调解工作室,配备必要的工作设施和工作场所,方便律师开展调解工作。将律师调解工作与公共法律服务相结合,在各级公共法律服务中心及公共法律服务站设立专门的律师调解工作室,由公共法律服务中心(站)指派律师调解员提供公益性调解服务。将律师调解与律师业务相结合,在律师协会设立律师调解中心,律师调解中心在律师协会的指导下,组织律师作为调解员,接受当事人申请或法院移送,参与矛盾化解和纠纷调解。鼓励和支持有条件的律师事务所设立调解工作室,组成调解团队,将接受当事人申请调解作为一项律师业务开展,同时承接法院、行政机关移送的调解案件。建立常态化保障机制。坚持公益性与市场化相结合,将公益性律师调解服务列入政府购买服务目录,采取财政专项预算、财政资金补贴等多种途径,从办公设施、宣传培训、表彰奖励等方面加大对公益性律师调解工作的经费保障力度,并探索建立与地方经济发展水平相适应的律师调解业务收费机制。完善工作激励机制,探索建立人民法院评估、司法行政机关评估、律师协会评估、当事人评估和律师自评有机结合的综合评价体系,充分调动律师参与调解的积极性,促进律师调解工作深入开展。

(四)健全机制,推动形成规范高效的多元解纷流程。完善矛盾纠纷排查预警制度。健全属地为主、条块结合、全覆盖、无缝隙的矛盾纠纷排查预警格局,实行经常性排查与集中排查相结合,及时了解掌握各类矛盾纠纷的苗头性隐患,第一时间发现和处置不安全、不稳定因素,并逐级上报。完善矛盾纠纷分析研判制度。定期召开矛盾纠纷分析研判会,排查矛盾隐患,分析维稳形势,制定工作措施,并将分析研判的矛盾纠纷逐一登记,建立台账,明确包案领导、明确责任人员、明确化解时限,第一时间逐级上报。完善矛盾纠纷分级调处责任制度。对各类矛盾纠纷的调处实行分级负责、逐级办理和首问负责制,依法处置,限时办结。做好对当事人的释法明理、稳控疏导工作。对直接到各中心要求调处的矛盾纠纷,各中心要统一受理登记、分流交办、协调督办。完善矛盾纠纷建档回访制度。各调解组织实行一案一档制度,如实记录和收集有关信息资料,规范文书档案。对调处化解的矛盾纠纷,调解人员要在30日内对当事人进行回访,并记录在案。完善矛盾纠纷调处效力保障制度。对经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议,当事人可以申请有管辖权的法院确认其效力,让当事人双方吃上“定心丸”。

(五)强化保障,确保矛盾纠纷多元化解工作顺利推进。加强组织领导。各级党委、政府要将实施矛盾纠纷多元化解全覆盖工程列入重要议事日程,定期研究部署,确保组织领导到位、人员落实到位、投入保障到位。按照“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则,各级各部门、各系统各行业承担矛盾纠纷多元化解的主体责任,全力做好本区域本系统矛盾纠纷分析研判、调处化解工作。落实经费保障。将矛盾纠纷多元化解工作经费纳入同级财政预算统筹安排,主要用于专职调解员生活补贴、有关工作人员工资、律师调解费用、基础设施建设等。行业主管部门按照谁主管谁负责的原则,将调解工作经费纳入本部门预算,给予支持和保障。各行业性专业性调解组织、商事调解组织要通过市场化、商业化的方式筹措运行经费。严格考核奖惩。把矛盾纠纷化解工作作为检验各级各部门领导班子、领导干部工作绩效考核的组成部分,对工作突出的进行表彰奖励,对矛盾纠纷排查不深入、发现不及时、调处化解不力,不作为、乱作为、慢作为导致矛盾升级、案件多发、社会秩序混乱或者发生重大案事件的单位和部门,依法依规追究责任。

 

(第三十二届全国副省级城市法治论坛获奖论文优秀奖)

 



[1]栾涛,男,中共济南市委政法委员会研究室四级主任科员。