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疫情防控常态化背景下的 市域社会治理现代化:问题、挑战与对策

时间:2020-12-28 08:04:29
 

 费帅帅[1]

  要:新冠肺炎疫情的爆发,是对市域社会治理的一次严峻考验,也证明了市域社会治理的特殊地位和重要作用。本文针对疫情“大考”中市域社会治理暴露的问题和疫情防控常态化背景下市域社会治理面临的新挑战,从系统化、社会化、精细化、法治化、智能化五个方面,提出推进市域社会治理现代化的具体对策。需要说明的是,市域社会治理现代化是一个庞大课题,本文没有面面俱到也没有聚焦于某一具体方面。在疫情防控工作中,作者作为区疫情处置工作领导小组村居防控组、社会稳定组的成员,承担了大量政策解释、材料撰写、表格填报等工作,也进行了大量的实地调研、督导检查。因为,本文的写作既是基于理论研究,也是源自作者的现实观察与思考。

关键词:疫情防控常态化,市域社会治理,现代化,对策

 

2020年年初爆发的新冠肺炎疫情,是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。在习近平总书记的亲自部署、亲自领导下,经过全国上下的艰苦努力,我国疫情防控形势持续向好,生产生活秩序加快恢复的态势不断巩固和拓展,当前已进入常态化疫情防控阶段。

习近平总书记指出,“这次抗击新冠肺炎疫情,是对国家治理体系和治理能力的一次大考。”对于在国家治理中起着承上启下枢纽作用、作为国家治理重要基石的市域社会治理而言,这次举国参与的战“疫”大考,同样也是对市域治理能力的全方位考验。

党的十九届四中全会明确提出“加快推进市域社会治理现代化”的目标和任务。习近平总书记在对2020年政法工作作出的重要指示中也强调,要“着力推进市域社会治理现代化试点,努力建设更高水平的平安中国、法治中国”。在疫情防控中,市域社会治理发挥了重要的作用,但也暴露出短板和不足。针对抗击疫情中暴露出的问题,在疫情防控常态化背景下加快补齐市域社会治理的短板和弱项,既是全面贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于国家治理重大部署的应有之义,也是推进市域社会治理现代化的必要举措。

一、疫情“大考”中市域社会治理的特殊地位与重要作用

201912月召开的全国市域社会治理现代化工作会议指出,市域治理做得怎样,事关人民安居乐业、事关社会安定有序、事关国家长治久安。这次抗击疫情的实践再次证明,市域治理是国家治理的重要支柱,在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有特殊意义。

第一,基于市域承上启下的枢纽作用,党中央采取的最全面、最严格、最彻底的防控举措,在基层一线得到迅速贯彻落实。对上,市域是贯彻落实党中央决策部署的执行者;对下,市域是推动基层治理的组织者、领导者。抓住了市域,就抓住了将中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的关键。以武汉为例,作为千万级人口的特大城市,为有效切断病毒传播途径,精准遏制疫情蔓延势头,武汉市采取了“封城”“全覆盖排查”“四类人员集中收治隔离”等一系列超常规、最严格的防控举措,对有效减少人群流动、切断病毒传播链、控制新冠肺炎传播起到了重要作用,1也为控制疫情向全国蔓延争取了时间。

第二,基于市域以城带乡的引擎作用,村居群防群控、联防联治机制得以在城乡大范围建立并较好运转。市域作为城市和农村两种社会形态的结合体,是统筹推进城乡一体化的有效载体。新冠肺炎疫情暴发以来,“防控一线在社区”成为普遍共识。作为疫情防控的“最后一公里”,社区成为防止疫情扩散的重要战场。需要说明的是,本文所讨论的社区,是城市社区和农村村庄的统称。在各级部署疫情防控工作后,城市社区得益于相对较高的治理水平,比较迅速动员了社区各方力量联防联控、群防群治。但多数农村地区行动相对滞后。各级党委、政府通过建立疫情防控指挥部来加强统一领导,在城市社区封闭管理的辐射带动下,农村地区也普遍实行了封闭式管理。

第三,基于市域政策制定的自主空间,疫情防控相关法律制定得更加及时,分区分级复工复产政策落实得更加精准。一方面,习近平总书记指出,疫情防控越是到最吃劲的时候,越要坚持依法防控,在法治轨道上统筹推进各项防控工作。设区的市享有地方立法权,因而具有更大、更灵活的自主制定政策的空间。以济南市为例,213日,济南市第十七届人大常委会第十次会议审议通过了《济南市人民代表大会常务委员会关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》,为动员全市上下做好疫情防控工作提供了全面有力的法律依据。另一方面,习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调,要落实分区分级精准复工复产。各地市根据其实际情况,纷纷出台了推进复工复产的有关政策。比如,济南市委政法委、市法学会牢固树立“服务复工复产就是服务大局”的理念,优化细化政法服务措施,充分发挥政法机关职能作用,政法系统相继出台了《关于为中小微企业应对疫情提供法律服务的实施意见》等一系列政策,积极运用法治思维和法治方式有力推动了复工复产。

二、疫情“大考”中市域社会治理的短板与困境

全国市域社会治理现代化工作会议指出,当前市域社会治理的突出问题是社会矛盾外溢、治安问题复杂多变、优质公共服务供给不足。这些问题在疫情防控中同样不同程度存在。但结合工作中的大量调研观察和理论学习,本文认为,在疫情中暴露出的市域社会治理存在问题,主要有以下几点。

(一)基层治理精细化程度不高,是市域社会治理的突出问题。

市域社会治理现代化一个重要标志是精细化。但在疫情防控工作中,尤其是在防控初期,无论是农村地区采取的所谓“硬核”防疫举措——“一刀切”地断路堵路、禁止一切人员出入等,还是城市社区投入大量人力物力财力的反复摸排,都暴露出当前基层治理精细化程度不高。精细化程度不高,又具体体现在两个方面。一是部分地区网格化工作依然存在“网大格空不管用”的问题。网格化服务管理工作已在全国推广多年,但通过这次疫情考验可以看出,有的地方网格化工作基础仍然薄弱甚至徒有其表:综治网格、环卫网格、环保网格等“多网并行”却依旧存在空白地带;有的一个网格覆盖上千户,一两名网格员根本无法开展摸排掌握信息;有的网格员平时只是“挂名”拿补贴,对网格内的基本情况不掌握、对自己职能不清楚,等等。二是部分地区智能化水平较低。部分村居,主要是农村地区,除基本的治安监控系统外,几乎没有智能化设备用以支持日常管理。有的社区有一定的智能化硬件,但社区掌握信息有限,比如“双实”信息等基础数据没有更新。此外,自上而下的数据信息不足。有的地区实行各种不同的“健康码”或居民出行系统,但基础数据都需要基层临时采集。这样做看似通过科技手段及时掌握了居民出行轨迹等信息,但实际给基层增加了大量负担,有些还是重复性工作。群众也有所抱怨,一人多码,不知如何使用。

(二)社区治理能力不足,是市域社会治理的明显短板。

社区是社会的细胞,是市域社会治理的基本单元。在疫情防控中,社区处于联防联控的第一线,其基础性作用更加凸显,但也暴露出当前社区治理能力普遍不足的问题。一是社区力量薄弱。社区工作人员少、任务重,特别是对于无物业管理公司和业主委员会的老旧社区,与此相对的是,社区承担的工作量大,社区干部身心疲惫,层层传导压力下,大部分社区工作者长期超负荷运转。比如,曾在网上引发热议的一段视频,某记者曝光武汉应收尽收感染者半夜送往医院后无人对接。但我们需要注意到一个细节,在接送患者的过程中,只有社区工作人员陪同引导,没有市直、区直的机关干部。二是社区自治能力弱。一方面,社区没有储备必要的防疫、防灾等应急资源,特别是在疫情爆发初期,社区工作人员严重缺乏口罩、手套、防护服、消毒水、体温仪等基本医疗物质和防护装备,一定程度影响了工作开展。另一方面,也是更为重要的一点,社区有时忽视市民主体性,对居民群众的动员力弱,社区凝聚力低,很多时候群众参与社区治理的积极性和主动性不足,在一定程度上有集体无为现象。2社区内部治理关系也未理顺,有的居委会、业委会、物业公司之间利益协调不畅,相互间矛盾多,比如,物业公司拒绝布设物理“硬隔离”。三是社区共建机制不健全。在疫情防控工作中,社区没有能全面调动辖区内各机关、单位、组织等各类资源投向社区。当然,这主要由于社区处于最基础单元,组织协调能力有限有关。

(三)纵向架构尚未理顺,是市域社会治理的深度困境。

一方面,形式主义、官僚主义盛行。23日,中共中央政治局常务委员会召开会议,习近平总书记在重要讲话中强调指出:在疫情防控工作中,要坚决反对形式主义、官僚主义,让基层干部把更多精力投入到疫情防控第一线。由此不难得知,形式主义、官僚主义问题在全国疫情防控大局中都非常突出。比如,上级向基层尤其是社区反复要表、多头要表,多少基层干部含泪“报表抗疫”。又如,个别市直区直部门仍会开展一些不解决任何实际问题(哪怕为基层送去一点口罩)的督导调研,除了分散基层防疫精力外,起不到任何效果。再如,市直机关下沉社区的干部“逛街式”防疫,区、街道和社区,尤其是直接面对市直干部的社区,很难对市直干部有效管理。工作中,市直干部到岗在位、工作时长和工作标准都难以保证。有时社区要做好服务,反而加重了工作负担。再如,个别政策脱离基层实际,让区县不敢执行或可操作性较差。另一方面,“保守主义”“等待主义”盛行。部分地方在疫情比较平稳的时期还“一刀切”式使出“封”字诀,甚至在中央强调要求统筹做好疫情防控与经济社会秩序恢复后,仍有不少地方一封了之,影响群众生活、企业复工。3区县、街镇在政策解读上有一定自由裁量权,但往往机械理解上级文件精神或一味等待上级的决策部署。

三、疫情防控常态化背景下市域社会治理面临的主要挑战

这次新冠肺炎疫情,对我国经济社会等方方面面都造成较大冲击,由此产生了一些新情况新问题。常态化疫情防控与应急式、全员发动式疫情防控不同,这对市域社会治理也提出新的挑战。

其一,对市域范围内的矛盾风险防范化解提出更大挑战。全国市域社会治理现代化工作会议指出,目前,一些最突出的矛盾和问题汇聚在市域。受长时间大范围疫情影响,一些旧矛盾旧问题在疫情期间被暂时“搁置”,在疫情得到控制后现在又纷纷“浮出水面”;同时受疫情冲击又产生一些新的矛盾风险点。比如,疫情防控期间信访部门停止接访,随着各级信访部门开始正常工作,又恰逢全国“两会”及地方“两会”陆续召开,信访问题出现“报复性”反弹。再如,受国内外疫情影响,经济下行压力持续加大,中小微企业普遍面临较大的生存压力甚至破产风险,失业人口增加,部分项目资金链断裂给投资者造成很大损失,等等。诸如此类问题,产生了很多新矛盾新风险。又如,由疫情引发的民众恐慌心理一时难以消散,第一二季度自杀他杀等突发事件数量有明显上升;但当前基层心理工作基础普遍薄弱,如何做好群众心理疏导,也是一大挑战。

其二,对基层干部队伍建设提出更大挑战。本文所讨论的基层干部,主要指街道(乡镇)及以下的国家公职人员及编制外工作人员。新冠肺炎这一重大疫情对于基层社会治理的主力军——基层干部的能力考验可以说前所未有。一是干部队伍专业性不强的问题较为突出。从湖北的部分官员被免职可以发现疾控及卫生系统存在的人岗匹配度低的问题,其背后则反映了该地干部人事组织、管理等工作制度存在的问题。4二是基层干部队伍尤其是社区工作者,存在工资收入偏低、晋升空间有限、年轻人才流失等问题。三是疫情防控常态化下基层帮扶力量明显减弱。当前全球疫情依然严重,在社区还要落实好“外防反弹、内防输入”的防控措施。但随着省市区下沉干部、志愿者等力量的撤离,社区工作人员长期工作身心疲惫而产生倦怠情绪,基层力量明显减弱。

四、“后疫情时代”推进市域社会治理现代化的路径思考

当前我国疫情防控已取得阶段性战略成果,虽然国际疫情形势依然严峻,但相信在不久的将来,疫情会被彻底战胜,全球都将进入“后疫情时代”。在新的发展阶段,需要树牢问题导向,更有针对性地推进市域社会治理现代化。

习近平总书记在武汉考察时提出“要着力完善城市治理体系。城市是生命体、有机体,要敬畏城市、善待城市,树立‘全周期管理’意识,努力探索超大城市现代化治理新路子。要着力完善城乡基层治理体系。这次疫情防控凸显了城乡社区的重要作用,也暴露出基层社会治理的短板和不足。要夯实社会治理基层基础,推动社会治理重心下移,构建党组织领导的共建共治共享的城乡基层治理格局。”习近平总书记的重要讲话,为推进市域社会治理现代化提供了根本遵循,指明了正确方向。

(一)要重塑理念,理顺架构,切实提高市域社会治理系统化水平。

一方面,要将“全周期管理”理念引入城市治理领域。“全周期管理”所蕴含的动态性、整体性和统筹性,要求城市在常态时需做好应急准备,提前规划部署,提升应对潜在危机的能力,减少危机损害,提升非常态下的应对能力。1对各级官员而言,城市治理现代化既要关注常态下的治理问题,也要聚焦“非常态”下的治理效能和治理能力问题。建立基于“全周期管理”视角的“常态+应急”动态融合治理机制,从应急机制建设、应急性政府行为合法性、公共卫生管理、应急物资保障、应急队伍建设等方面,推进城市治理体系和治理能力的现代化。另一方面,要进一步理顺市、县、乡镇(街道)权责关系,进一步向县、乡镇(街道)放权赋能,尤其是通过人、财、物投入夯实乡镇(街道)基础。要坚决落实中央“基层减负年”相关部署,进一步激发基层干部的主观能动性,比如在改进督查检查考核方式方法的同时,创新增设自下而上的考评机制。

(二)要完善机制,壮大队伍,切实提高市域社会治理社会化水平。

一方面,要不断完善共建共治共享机制。要进一步完善社区自治相关政策,保障并发展基层社会自治,尤其是提升社区治理的社会化能力。一要充分发挥党建引领作用。通过发展状大社区党建、提升社区党建地位,加强社区党支部(综合党委)对居住于本辖区的党员领导干部、辖区内企事业单位的统筹协调能力。二要努力支持一批去行政化、专业化的社会组织的发展。三要实现社会组织参与公共事务管理的制度化,一个重要方式是不同功能性的社会组织,作为平等的一员,参与到基层政府在相关领域推进的社会治理工作中。四要提高居民群众议事协商能力,尊重居民群众的主体地位和首创精神,谋划工作要向居民群众问计,推动落实要靠居民群众参与,衡量成效要由居民群众评判。五要建立危机应急管理指挥体系,将社区、物业公司、驻区单位等各方力量纳入其中。另一方面,要加强村居干部队伍建设。通过建立科学的晋升渠道、加强绩效管理、提升待遇、进行专业技能培训等,吸引更多年轻人和综合素质较高的人进入村居干部队伍,壮大社区治理力量。

(三)要细化网格,优化服务,切实提高市域社会治理精细化水平。

经过疫情防控中对网格化服务管理的进一步实践和探索,网格化工作的重要性更加凸显。网格化服务管理,既是基层治理模式,更应该成为一种工作理念。当前,济南市市中区以完善疫情防控终端网格为契机,在推动网格化服务管理从“多网并行、网大格空”的1.0版本升级为“多网融合、一网统筹”的2.0版本后,继续探索打造“多层级架构运行、实体化平台支撑”的3.0版本,做法值得借鉴。一是,构建“1+5”基层网格化治理体系,即加强网格党的建设,采取“科学划分社区”“规范网格设置”“配强网格力量”“优化运行机制”“开展常态服务”等措施,努力打造高质量党建引领基层网格化治理的“市中样板”。其中,开展常态服务成为网格化体系的落脚点。二是,分类细化网格。对居民区网格,按照“1+1+X+N”的队伍建设标准进行人员配备;对居民区以外划分的专属网格,按照“1+X+Y”的队伍建设标准配备。采取统一招录一批、审核选拔一批、调整优化一批的方式,全面配齐配强以党员为主的专兼职网格员队伍。当然,充分发挥网格效能还需要正确把握减负增效“风向标”。其一,要避免网格化服务管理成为增加基层负担的新变种。要建立入“网”事项清单,对入“网”事项也要明确哪些由网格员“唱主角”,哪些由网格员“唱配角”的问题。其二,要避免出现网格员人浮于事、队伍臃肿的问题。按照“平战结合、专常兼备”组建的兼职网格员队伍,在非战时状况下,要进行科学有效的管理,避免人力资源和财政资源的浪费。

(四)要防患未然,依法防控,切实提高市域社会治理法治化水平。

中央政法委秘书长陈一新指出,“这次抗疫表明,推进市域社会治理现代化具有极端重要性;市域风险隐患防控处置不及时,潜在的问题就会变成现实的风险,区域性风险就会酿成全局性风险。未来要把小矛盾小问题解决在基层、把大问题大风险必须解决在市域。”一要坚持和发展“枫桥经验”。要发挥好网格信息树和智慧化治理的作用,建立相对完整的信息功能平台,努力打造社区治理的“智慧枫桥”模式。二要在基层开展“敞亮工程”,通过构建社区心理服务体系,有效疏解群众对疫情的恐慌心理,提升市民心理健康指数。三要依法协调基层矛盾纠纷,以法治精神与法治文化破解城乡社区治理的法治难题。比如,近年来,市中区委政法委将创新非诉讼纠纷解决机制作为一项工作重点,在全区各街道统一建立“诉调对接工作室”,打造“全区诉调对接智慧平台”,不断拓展了矛盾纠纷多元化解工作内涵。四要加快城乡社区治理法治建设步伐,加快修订相关法律法规,研究制定符合社情民意的各项规章制度。要完善城乡社区民主选举制度,进一步规范民主选举程序,通过依法选举居民群众心中的社区居民委员会。五要深入开展普法工作。充分发挥“一村(社区)一法律顾问”、警务助理等的作用,深入开展法治宣传教育和法律进社区活动,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设。

(五)要强化支撑,科技赋能,切实提高市域社会治理智能化水平。

一是要打造社区基本信息数据库。要推动数据融合共享,将更多科技设施、创新应用投入基层,增强社区管理的智能化水平。比如,要通过对社区人口、驻区单位、车辆信息、商户统计等数据的收集,形成社区基本信息数据库。二是要进一步推进“智慧社区”公共服务平台建设,结合“最多跑一次”改革,解决公共服务主要是政务服务“最后一米”的问题。三是要坚持创新。疫情防控期间所创新的电商、网上交流、扫码服务等方式得到公众的认可,要进一步创新非接触工作、非接触服务模式。在简政放权、流程再造方面,疫情期间的“网上办”“掌上办”、企业和群众不跑腿当即办,要努力把“战时”做法转化为“平时”机制。四是要加强信息保护。在赋予社区更多信息集成和利用的职能之外, 还需重视信息保护问题,对于涉及居民隐私和具有较强情报价值的信息,要加强对社区工作者法律、纪律的培训教育,恪守保密原则,通过技术加密和部门保存等方式加强信息安全管理。5

 

(第三十二届全国副省级城市法治论坛获奖论文优秀奖)

 

参考文献

1]卿菁.特大城市疫情防控机制:经验、困境与重构——以武汉市新冠肺炎疫情防控为例[J].湖北大学学报(哲学社会科学版),20205.

2]傅宇剑,窦潇儒,淡志荣,陈江峰.从疫情大考看社区治理现代化——社区疫情防控的宝鸡实践与思考[J]. 宝鸡社会科学,20202.

3]邓立铳,韦利如.基层社会治理现代化的路径思考[J].当代广西,2020年第7.

4]张再生.新冠肺炎疫情防控中的国家治理体系与治理能力建设[J]. 理论与现代化,2020年第2.

5]何雪松,李佳薇.数据化时代社区信息治理体系的重构——基于新冠肺炎疫情社区防控的反思[J].湖北大学学报(哲学社会科学版),20205.



[1]费帅帅,男,济南市市中区委政法委政工科副科长。