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网格化管理在突发公共事件应急管理中的作用研究 ——以新型冠状病毒肺炎疫情防控中网格化管理的作用为例

时间:2021-02-05 09:31:36
 李春雷

摘要: 网格化管理利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制达到资源、信息共享的效果。网格化管理实现了打破部门间信息壁垒、社会管理机构的下沉,实现了社会管理横向到边、纵向到底,具有精细化、高效率等优势。在新冠肺炎疫情防控工作中,网格化以其优势发挥了重要作用,实现了疫情监测预警的准确化、疫情防控管理的精细化、疫情防控指挥的信息化和疫情防控管理的服务化。目前网格化管理仍有一些不足,包括增加了政府层级,对人力、资金投入要求高;网格化的行政化倾向与社会治理的多元化趋势相违背;基层网格解决问题能力不强等。要对网格化管理作出改进,由网格化管理向网格化治理迈进,需要在引入多元主体参与、强化网格的服务功能、理清政府权利责任配置问题等方面作出改进。

关键词:网格化管理 新冠肺炎疫情 突发公共事件应急管理

    

     网格化管理的理念是指将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制使各个网格之间能有效地进行信息交流,透明地共享组织的资源以最终达到整合组织资源提高管理效率的现代化管理思想。[]在传统管理模式中,政府部门由于受信息手段的制约和部门之间的壁垒信息共享不通畅,管理活动相互独立,管理能力和效果局限在自身的系统,不能形成系统化的效果;政府部门和基层群众联系不密切,难以突破联系群众的“最后一公里”,基层的问题反馈不顺畅,问题容易积累恶化网格化管理在运用信息技术手段搭建信息管理系统的基础上横向打通部门之间的壁垒建立综合性的分析、研判、决策、指挥中心纵向深入网格与群众直接接触,及时发现问题,做出反应,解决问题并跟踪反馈 实现精细化管理,提高了社会管理的效率和深度

    在对2019年底爆发的新型冠状病毒肺炎疫情防控期间,面对新冠肺炎病毒传播快、隐蔽性强的特点,需要随时对人员流动情况、易感人群情况、病患救治情况进行掌控并作出反应,网格化管理的高效率和深度为疫情防控提供了有力的支撑。以新冠肺炎疫情防控中网格化管理取得的经验为例,研究网格化管理在突发公共事件中的作用,将为我们利用好网格化管理打好基础。

一、 网格化管理的基本特征

    有别于传统行政体制中部门之间相互隔离导致的条块分割,网格化管理通过利用信息技术打造信息共享平台,实现了整合行政资源,达到各部门信息共享、统一协作的效果,实现了部门间横向的贯通。在社区下设网格,配备网格长、网格员,并且伴随行政机关干部下沉到网格,打通了行政机关与群众接触的最后一公里,把政府的力量深入到基层,实现了上下贯通。

(一) 利用信息平台实现横向组织贯通

    网格化管理利用信息技术搭建搭建一套系统,由基层网格员使用信息设备构成网格终端,网格终端负责收集、上传信息,包括事件信息、需求信息、反馈信息等,信息由网络平台收集、汇总,通过大数据、云计算等信息手段筛选、分析,整合成有价值的信息,通过信息平台由各政府部门共享。各部门通过共享信息,共同作出决策,信息平台向网格终端分配工作任务,网格员收到任务负责落实。在工作过程中网格员将落实情况上传平台,对决策实施情况做反馈。

    以北京东城区网格化管理为例,将全区 17 个街道、205 个社区被划分为 589 个社会管理网格,每一社区划分 25 个网格,[]聘用大量网格员全面铺开作为网格信息的收集者,建立由监管系统和指挥系统组成的双轴化管理模式,各政府部门整合在信息平台上实现信息共享,共同决策。市区划分成各种功能部件,由网格员负责收集信息,运用专用设备,在第一时间把收集到的信息,以包括图像、视频、声音等形式上传到监管系统,监管系统收集网格员上传的信息,通过信息技术筛选整合,各政府部门共享信息,作出决策后通过指挥系统向网格发出指令执行办理,监管系统同时监督办理进度。这样,通过运用信息技术和大量网格员的工作收集处理信息,政府部门通过信息平台实现共享,达到了各部门增进横向联系,打破信息壁垒、实现系统治理的效果。

(二)政府力量下沉网格实现纵向贯通

    街道、社区工作人员下沉网格担任网格员。为网格配备上级人员,并配套相应的调度资金、物资的权限,提升网格的问题处置能力。网格是直接与群众接触的一级机构,政府工作人员下沉网格不但为网格带来资源,也实现了政府部门直接与群众接触。有别于传统行政模式中群众向政府反馈情况需要通过各种渠道导致的沟通不畅,网格化可以让群众直接与政府部门沟通,畅通了信息传递渠道,降低了因信息间接传递导致的不实和扭曲。随着政府工作人员下沉到网格带来的行政资源下沉,网格的处置问题能力有较大提高,并且有政府力量的参与,相对于属于居民自治组织的居委会来说,处置问题显得更加有力。

    以舟山市“网格化管理、组团式服务”模式为例,舟山市构建了市级、区县级、街镇级、社区级与网格级的五级管理服务系统,领导小组设立在市级;为每个网格配备了一支由 68 人组成的管理服务团队,由乡镇(街道)机关干部、社区干部、医护人员、教师和民警组成,[]网格服务团队与网格内群众建立经常性的联系,定期进行走访等联络活动,为群众服务到位的同时确保实时无遗漏的收集社情民意;定期对民意进行分类汇总、分析研判,帮助居民协调解决反映的问题;建立五个服务管理层级统一的问题协商解决机制,通过联席会议商讨确立问题解决的方向,并交相关部门限期解决。通过建立五级服务管理体系,服务团队下沉网格,实现了上下层级纵向贯通、政府的管理和服务直达群众中间的效果。

二、 网格化管理在新冠病毒疫情防控中的作用

    2019年年底新型冠状病毒肺炎疫情开始传播,随着疫情快速蔓延中国进入了疫情防控模式,上下一心、全民防疫成为疫情防控的景象。在新型冠状病毒肺炎防控期间,社区成为了防疫最前线,人员流动监控、重点人员的隔离、检疫、消毒等工作都以社区为重点开展。在社区构建起的网格化管理体系发挥了重要作用,通过各级网格员及时掌控社区人员情况,接收执行上级防疫指令,基层网格担任了防疫第一线的重任。

(一)疫情监测预警的准确化

    网格化在灾害预警中可以发挥其信息化、系统化的优势,网格化管理利用网格收集信息,在各部门间形成信息共享,利用大数据分析等手段做出分析预测,在突发公共事件预警中具有共享性、前瞻性、综合性、立体性、开放性等特点。[]

    1. 获取信息的实时性

    区别于传统的突击排查、汇总上报的隐患排查模式,网格化管理在隐患排查方面有其精准、实时的优势。由于网格划分严密,网格内的所有要素都处于实时监控之下,任何变化都可以被网格员及时获知上报,有助于网格系统平台及时获取信息并分析,提高了信息获取的准确率。

    2. 处理信息的立体性

    不同于以往的各部门条块分割、互为信息孤岛的治理体系,网格单元在不同层级之间,不同区域之间都可以通过技术手段连接起来,可以做到信息的直接共享。上下级网格之间可以直接传递信息,避免了层层上报的导致的信息滞后,也避免了信息在传递过程中被人为扭曲的问题。各部门之间也可以通过网格化平台共享实时信息,接受统一决策部署,结束相互信息隔绝、各自为战的状态。这就保证了信息的实时性和真实性,提高决策的科学性。

    3. 参与的开放性

    通过对社区划分网格,每个网格可以做到直接从居民收集信息。通过网格员收集情况或者直接向网格员反映,居民能充分的参与到信息的收集和上报过程中。在居民区发生的涉及安全隐患的事项,由于涉及到居民的个人利益,居民会有更强的参与意愿,积极通过报告、举报等方式参与信息收集上报,把网格系统的信息来源大大拓展了。

(二)疫情防控管理的精细化

    在社区按照面积、居民密度、潜在危险程度等因素划分若干网格,并根据实际情况对网格划分再细化,细分到楼宇、企业,做到无遗漏,每个网格配备专属网格长和网格员。网格员负责网格内事务,实时收集网格内信息,落实上级下发的任务,在网格内实现事项无遗漏、责任落实到人。

    1. 目标明确细化

     精细化管理要求对实际情况进行分析研判,根据实际需要制定明确具体的目标,并根据目标的完成效果及时进行调整。网格员对网格内的疫情防控情况进行收集并上报,指挥中心收集信息并分析研判,根据具体情况制定详细的防控策略,把任务细分到网格,做到了防控措施的针对性和科学性。

    2. 流程规范化

    精细化管理要求处理流程规范,以最少的成本采取最有效的手段取得最好的成果。在疫情防控中,网格员实时收集上报网格内人员流动、易感人群、重点人员、防控情况等信息,经过上级分析研判,制定适于当前形势的方案,由指挥系统分配防控任务给网格落实。网格员数量庞大、深入网格收集,保证了信息的全面、准确,网格管理平台经过对数据的分析和多部门共享数据、联合制定防控方案,保证了方案的科学性和可行性。网格管理平台利用信息手段分配工作任务、核查落实情况,确保了网格员严格按照规范流程处置任务,保证了疫情防控工作的程序科学、操作精准。

    3.责任落实明确

    精细化管理要求责任落实到人,做到事项可追责,通过对社区精细划分为网格,责任落实到网格员,做到责任细分。在科学划定网格的基础上按照疫情防控任务对网格员进行分工,网格员在社区人员流动管控、重点人员监管、突发事件处置等工作中各负其责,每个网格由网格长负责,并通过信息技术手段向网格化指挥平台及时反馈工作信息,接受监督。做到专人有专责,工作无遗漏。

(三)疫情防控指挥的信息化

 网格化管理是利用信息技术手段,实现对网格的信息高效收集、处理,产生决策并执行决策的过程。在疫情防控工作中,信息技术的运用为疫情防控的高效性和科学性提供了可能。

    1.信息收集手段的信息化

 网格员配备有信息终端设备,通过使用设备收集数据,照片,影像等资料,做到实时采集,实时上传,保证了收集信息的及时、准确。在疫情防控工作中,网格员在社区人员出入口对人员流动情况管理和统计、对重点人员登记造册并走访监管、对人员密集场所消毒等,工作的同时用手机等终端随时拍照、录像上传,把第一线的最新信息随时传递到网格化平台。在疫情期间对居民相关数据的采集,利用微信公众号、手机app等作为平台,由网格员动员居民自行从平台录入,大大提高了收集信息的效率。

    2. 信息处理与决策产生的信息化

    网格化管理利用计算机、网络技术对数据进行处理、整合,以便于参阅的形式传递给决策部门,各政府部门通过网格化信息平台实现信息共享,共同决策。在疫情防控工作中,决策的制定涉及卫生部门、公安部门、民生保障部门、经济发展部门等多家政府部门,通过网格化平台对信息的整合、共享,各部门都可以实时共享信息,网格化指挥中心对需要做的工作科学规划、统筹安排,保证了决策的科学性。

    3. 防控指挥信息化

    在疫情防控工作中,网格化指挥平台利用指挥系统向网格员分派任务,网格员通过网格终端设备等接受任务后,在工作中实时向网格平台上传信息反馈,便于网格平台的跟踪和分析。通过微信公众号、网站平台等向公众发布信息,对居民进行宣传动员,大大提高了效率。

(四)疫情防控管理的服务化

    在网格化管理中,管理和服务相辅相成,一体两面,以“寓管理于服务之中 ”的理念做好服务工作。

    1. 网格员扮演服务角色

    网格员在疫情防控工作中不但担任管理角色,也担任为群服务的角色。疫情期间社区对高感染风险、高携带病毒风险的人员进行管理,网格员负责对他们的登记造册,和监管,由于重点人员在外出、进入公共场所方面受限制,网格员就负责对他们的日常照料,包括生活物资的采购、垃圾清运,还包括经常性的与他们谈心、做心理疏导等。在对重点人员的管理中,他们既是管理者,又是服务者,只有做好服务,才能更好的实现管理。

    2. 对网格内居民提供防疫服务

    在疫情防控工作中,对居民提供健康、资讯、生活等方面的服务是工作的重要方面。出于防控疫情的需要,人员流动、人员聚集受到限制,居民的生活以居家为主,大量社会服务业关门歇业,给居民的生活带来不便。网格中不但有招聘的网格员,还配有社区医生、社区民警等专业人员,这些人在疫情期间为群众提供医疗、安全、生活方面的服务,网格员每天进行公共场所消毒、为居民量体温、发放通行证等工作,网格平台定期通过网络向群众发布信息,保证群众信息畅通,掌握最新情况。

    3. 正确处理管理与服务的关系

 在网格化管理中要正确处理管理和服务的关系。为居民服务是网格化管理的落脚点,管理与服务是相辅相成的,管理是服务的一种形式,服务是为了更好的实现管理。在疫情期间,网格实施的控制人员流动、对居民体温登记、重点人员管控等管理措施保障了在社区控制疫情传播,实际上是为居民的健康服务。而在对居民生活、健康等方面的服务中,保障了居民在疫情期间的正常生活,引导居民积极配合防控措施,也是为了更好的实现管理。

三、 网格化管理的局限性

(一) 网格化管理增加了政府层级,对人力、资金投入要求高

    在提升社会治理水平、构建社会治理新格局的今天,行政机构扁平化是发展趋势,减少行政机构层级、提高行政效率是行政机构改革的方向。现有的网格化管理方式在社区划分网格,相当于在原有的行政层级基础上增加了网格这一级机构,实际上增加了管理层级。

    1. 对人力投入要求较高

    在社区设立网格这一级机构,在街道办事处、居委会工作人员下沉网格的同时还需要聘用大量人员担任网格员,在用人成本上比较高。网格化管理的高效性有赖于大量网格员的工作,网格的细分和具体责任的落实导致了对网格员的需求很大,为搭建网格化管理系统需要聘用数量庞大的网格员。相比于传统的依靠居委会进行基层管理的模式,网格员的数量比社区工作人员的数量大得多,网格员的工资发放、社会保障由政府承担,成本更高。

    2. 对资金、设备投入要求较高

    网格化管理是对网格的信息化管理,搭建一套信息化系统需要大量资金投入,包括指挥中心建设,计算机、传感器等硬件设施的建设,软件系统的开发,终端器材的采购等,对财政资金不充裕的市县压力较大。

(二)网格化的行政化倾向与社会治理的多元化趋势相违背

    社会治理的一大特点是治理主体的多元性,包括居民、社会组织、企业等主体共同参与,通过协商形成共治的局面。而在网格化管理中,更多的是强调政府力量下沉和管理的精细、高效,有很强的行政化倾向,不强调各社会治理主体的参与。

  1. 政府力量下沉冲淡了居民的自治组织的作用

    我国的基层民主自治制度以居委会、村委会为主体,居民选举出居委会、村委会成员作为代表行使居民自治的权利,居委会、村委会是居民行使自治权的代表。网格化管理的实践在政府主导下进行,政府通过对社区划分网格实现了更加直接、精细的管理,网格化管理平台由政府搭建,由政府部门作为处理信息、做出决策并监督执行的主体,网格收集信息上报给政府部门,执行的决策主要由政府部门作出。在这套管理模式中居委会的一部分管理职能就被网格取代了,网格化管理强化了基层治理的科层化倾 向,网格化管理在政府干预下,变成强势的一级管理组织,凌驾于社区之上,[]网格化管理带来的政府力量下沉,让作为居民自治组织的居委会作用被冲淡。

    2. 居民缺乏有效参与的机制

    在网格化管理中,居民参与社区治理的层次比较低。居民在网格化管理中主要是作为被管理对象与网格互动,反映的诉求也要经过网格员反馈至网格管理平台,然后得到回应。很少有网格采取保障居民有效参与的制度化机制,这影响了居民作为社会治理主体之一的积极性。

    3. 企业和社会组织的参与程度较低

    企业和社会组织作为社会治理的参与主体,在提供社会产品和公共服务方面具有重要作用。网格化管理主要由政府部门主导,企业和社会组织的参与主要是通过政府购买提供服务,在规范制定、决策产生的过程中发言权较少,缺乏表达利益诉求的和参与协商的机制。相对于社会治理倡导的通过协商与共治来实现共同价值的观念来说,网格化管理更多的强调管理机制,实现诉求表达和协商的功能较弱。

(三)基层网格解决问题能力不强

    网格化管理在网格层面主要体现收集上报信息、执行决策的作用。基层网格可以就地解决一些发现的简单问题,但是对复杂问题还是要靠上级网格指挥中心的作用。发现问题靠“格内”,解决问题靠“格外”,最终还是靠上级部门。[]网格化管理的价值体现在其解决问题的系统性,基层网格的能力并不强。

  1. 网格员解决问题能力不强

    网格员主要负责信息的收集和上级决策的执行自身并没有协调政府机关解决问题的能力,严格意义上来说只是作为信息的传递员。在网格化管理的实践中,网格员的身份限制了其作用的发挥,网格员为网格管理中心聘用人员,既没有公职人员身份,也没有执法权限,但是作为网格这一管理层级的人员,面临的工作却很繁重,包括入户调查、重点人员管控、人员流动监控等,在工作中由于群众对其身份的认同感比较低,拒不配合的现象也时有发生。

    2. 网格占有的行政资源较少

    在网格化管理中,网格划分的细化带来问题发现的细化,在网格内发现问题、解决问题体现了网格化管理的精细化特征,发现、处置问题的任务因此下沉到网格。随着问题发现和处置职能的不断下沉上级网格化管理机构的协调职能却没有跟上,解决问题所需要的条线部门的资源并没有下沉[]这就带来了网格面临的任务重、资源少的困境,也就是说问题解决的能力并没有下沉到网格,真正能解决问题的还是政府部门。

四、 网格化管理改进的方向

    网格化管理是我国社会治理的重要实践,在新冠肺炎疫情防控中发挥了重要作用。网格化管理目前来看还是一种政府主导的管理模式,未来如何适应多元主体的社会治理模式,如何实现从管理者到服务者的转变,向网格化治理发展,是我们应该研究的问题。

(一) 引入多元主体参与

    目前网格化管理实践中面临主体单一、功能单一的缺陷,应当引入公民、社会组织、企业等多元化主体,利用网格信息化平台,建立多主体准入、协调机制,允许多种主体参与决策过程,以多方利益的表达和协调提高决策的科学性,达到共治的局面。

(二) 强化网格的服务功能

    网格化管理中网格的主要作用是发现问题、解决问题,但是对服务关注较少,从本质上看网格化管理所关注的实际上是公共服务的缺失而不是缺失所造成的后果。[]可以把公共服务功能加入网格,如物资储备、处置突发事件演练等工作放在网格内执行,并借助网格对政府部门的公共服务落实情况进行核查,让网格承载更多的服务功能。

(三) 理清政府权利责任配置问题

    厘清基层政府权利责任边界,改变政府向基层转递压力的做法,缓解基层权利责任不匹配的现象。建立政府责任权利清单,改变上级政府向属地压责任的做法,突出基层政府的服务功能,为基层网格匹配与其权利相称的责任。

 

(第三十二届全国副省级城市法治论坛获奖论文优秀奖)