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从“无证明城市”建设 看我国行政法治发展趋势及启示

时间:2021-03-15 14:44:54
 “无证明城市”建设

看我国行政法治发展趋势及启示

 

 刘正艳

近年来,我国不断将“减证便民”和“最多跑一次”改革推向深入,在一网通办、一次办成基础上积极打造“无证明城市”,大大提高了行政效能、方便了人民群众。本文拟通过“无证明城市”建设探寻我国行政法治发展趋势,为行政法治进步提供有益启示。

一、 “无证明城市”的含义

 “无证明城市”的提出有其背景和过程。前几年, “奇葩证明”、循环证明、重复证明等屡见不鲜,给人们的工作、生活带来诸多困扰,解决这一问题成为群众强烈冀求和政府改革目标。一方面,简政放权改革不断深入推进,为“无证明城市建设”提供了政治环境;另一方面,信息技术飞速发展,为“无证明城市”建设提供了技术支撑,“无证明城市”从愿景变为现实。

“无证明城市”并不是一个学术名词或者法律用语,而是行政机关根据实践总结提炼出的名称。目前,我国“无证明城市”创建最早、成效最显著的是浙江省各地市。以金华市为例,根据《金华市人民政府办公室关于印发金华市“无证明城市”改革工作申报承诺监管实施意见(试行)的通知》,“无证明城市改革”是指金华市域范围内各级行政机关、公用事业单位和服务机构(以下简称审批服务单位)在办理审批服务事项时,无需申请人再到市域内相关单位开具证明,而是通过直接取消、数据查询、部门核验、申报承诺等方式实现‘无证明’办理。”2020年,济南市出台《推进“无证明城市”创建实施方案》(以下简称《方案》),根据《方案》,“无证明不等于‘零证明’或不需要证明,是指济南市域范围内各级行政机关、公用事业单位和服务机构在办理政务服务事项时,无需申请人再到市域内相关单位开具证明,而是通过直接取消、数据查询、部门核验、告知承诺、网上开具、部门代办等方式实现‘无证明’办理。”因此,“无证明城市”并不是完全免除证明责任和举证义务,而只是改变证据来源和举证方式,从由相对人提供变为相关部门提供,从现场纸质提交变为后台数据电文共享,即所谓的变“群众跑腿”为“数据跑腿”,这是“无证明城市”的基本含义。

二、 “无证明城市”建设的具体措施

(一) 以法为纲,全面清理

实现“无证明”,首先要对证明事项进行全面梳理,摸清底数。根据《国务院办公厅关于做好证明事项清理工作的通知》,要求“没有法律法规规定的证明事项一律取消”。因此,只有效力等级属于法律和法规的法律依据,才能设定证明事项。凡位阶低于法律法规的,例如部门规章、地方政府规章、规范性文件等,其设定的证明事项一律取消。在此基础上,公布保留和取消的证明事项清单,并列明设定依据、取消或保留理由、实施基本情况、相关部门意见等。例如2018 年8月,济南市向社会公布《济南市取消的证明事项清单》和《济南市地方性法规设定保留的证明事项清单》,保留177项,取消15项。

(二) 以人为本,分门别类

1、告知承诺。根据《司法部关于印发开展证明事项告知承诺制试点工作方案的通知》,证明事项告知承诺制,“是指行政机关在办理有关事项时,以书面(含电子文本)形式将法律法规中规定的证明义务和证明内容一次性告知申请人,申请人书面承诺已经符合告知的条件、标准、要求,愿意承担不实承诺的法律责任,行政机关不再索要有关证明而依据书面(含电子文本)承诺办理相关事项。”“除直接涉及国家安全、生态环境保护和直接关系公民人身、重大财产安全的证明事项外,试点地区、部门根据实际确定实行告知承诺制试点的证明事项并向社会公布。”告知承诺制的前提是社会自治、政民互信,关键在于做好对虚假承诺以及诺后失信的监管工作。

2、数据共享。数据共享的实现需打破部门间数字鸿沟和信息壁垒,建立统一的信息共享系统。以浙江为例,建立省市两级统一管控的全省数据共享体系,满足政府内部共享获取材料的需求,基本实现能通过信息共享获取的不重复提交、能通过网络核验的不重复提交、前序流程已收取材料不重复提交。济南市要求,由市大数据局牵头,不断优化提升政务服务平台和“泉城办”APP功能,推动证明开具“网上办”“掌上办”。

3、部门代办。部分保留证明事项由于技术、保密等因素无法或不宜进行数据共享的,由“群众跑腿”改为“部门跑腿”。通过建立部门间协作机制,利用系统内身份认同和保密传输,帮群众代办证明材料。

(三)建章立制,确保落实

1、证明事项清单、告知承诺事项清单及动态调整机制:根据法律法规调整情况,及时对保留和取消的证明事项清单进行调整;对于适用告知承诺制的证明事项,列明清单,制作申报承诺格式文本,制定操作办法;

2、信用机制:主要与告知承诺制配套实施,虚假承诺、诺后失信的,列入“失信黑名单”;做好告知承诺审批平台与信用管理平台的融合对接,推进信用评价结果政务应用;

3、信息共享机制:各部门列明所需的证明材料清单和能提供的证明材料清单,按统一的技术要求导入信息共享平台,各部门可在平台按权限查询信息;

4、部门代办合作机制:确定代办事项范围、单位对接流程、办理时限等,确保部门合作畅通、代办事项顺利完成;

5、责任机制:包括对违反“无证明城市”各项规定的追责机制以及鼓励创新担当的容错免责机制等。

三、从“无证明城市” 建设看我国行政法治发展趋势

(一)理念方面:从管理到服务转变

长期以来,我国行政法治以行政管理为价值取向,在这种指导思想下,行政管理是终极目的,信息归集的行政成本有多大、由谁承担则在所不问。“无证明城市”建设则超越了这种管理理念。“无证明城市”建设以相对人实际需求为导向,在只跑一次基础上继续减少相对人所需提供的证明材料,变群众跑腿为“数据跑腿”,变“你给我证明”为“我为你证明”,大大减轻了相对人收集证明信息的成本。以金华市为例,2019年上半年,金华市新增市场主体13.05万户,按每户少跑5次测算,让企业少跑65万次,减少各类证明材料140万份,降低企业开办成本约1200万元。”因此,“无证明城市”建设生动体现和完美诠释了高效便民原则,体现了服务型政府的基本气质。

(二)主体方面:由二元到一元

以行政管理为价值取向的行政法治,导致行政主体呈现二元结构。所谓二元结构,就是指行政法治一方面治理行政系统行政权力,一方面治理行政相对人。二元结构与管理法理念叠加,使得我国多年行政法治的受力点一直偏向于行政相对人一方,使相对人承担较多责任和义务。而行政机关方面,大多以命令、指挥、强制等方式行使权力,较少承担义务。“无证明城市”的提出,扭转了行政法治“力”的天平,将治理重点集中在行政系统、行政部门和行政人员身上。从揽权设权到简权放权,“不破法规破常规”的大力消减证明事项;从避责、塞责到担责、领责,勇于实行告知承诺制;从数字鸿沟、信息壁垒到开放、互联、共享,打通政务信息流转通道;从各自为政到协同政府,以部门代办方式将相对人办事程序变为政府内部工作程序……通过这些具体措施看出,行政法治的着力点明显向行政机关倾斜转移,行政法治的主体由二元向一元转变。

(三)实施方面:由原则到具体

行政法是一种具有极强应用性的部门法,行政法治的进步不应仅体现理念、原则和制度上,更应将这些抽象的理念和固化的制度转化为具体的治理方式和方法落实到操作层面。《行政许可法》第六条规定:“实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务。”第十条规定:“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度,加强对行政机关实施行政许可的监督检查。”怎么便民?如何提高办事效率、提供优质服务?怎样加强监督检查?法律只提出了原则和要求,并没有给出具体路径。随着社会的发展、科技的进步以及行政能力的不断提升,技术和管理因素成为这些抽象规范具体化的有力背书。通过“无证明城市”建设中的一系列技术和管理措施,将“高效便民”“权责一致”等原则要求落实到技术层面,使抽象的原则具体化,提高了行政法的可操作性。

四、“无证明城市”建设对我国行政法治的启示

(一)行政法治需以人为本,强化民本价值,打造“服务行政”

进入新时代,我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,人民群众对法治的也有了更高的要求。“无证明城市”建设是以保障人民根本权益为出发点和落脚点、回应群众呼声的举措,通过高质效的行政服务获得了群众的认可、提升了群众的满意度。行政法治方面,应更加突出人民本位价值,注重个体权利,强化人文关怀,提供更加优质高效行政服务,实现从“管理行政”到“服务行政”的转变。破立并重,一方面,坚持人民视角、问题导向,把群众反映强烈的痛点、堵点作为改进政务服务的重点,克服机制性梗阻问题,降低办事成本、激发市场主体活力;另一方面,继续牢牢抓住简政放权这个牛鼻子,推出一批针对性强、切口小见效快的创新性政策,增强人民群众的获得感、幸福感。

(二)行政法治需刀刃向内,提升履职能力,打造“效能行政”

要克服二元结构理论的束缚,将着力点从相对人转向行政机关,以提升行政服务水平和行政法治能力作为工作重点,使行政机关能力符合行政法治的要求。首先要使政府职能回归本位。持续推进政府职能转变,改变通过行政手段干预市场和社会的做法,把主要精力放在服务市场和服务社会上。二是加速行政机构职能优化再配置。证明事项的取消、统一信息平台的建立、部门代办制度的顺利运行,都涉及部门职能的再配置以及不同部门之间的协调合作,因此要对部门职能进一步优化配置,减少碎片化,提升扁平化,建设整体政府、协同政府。三是行政程序优化再造。要精简流程、压缩时限、降低办事成本,切实提高相对人满意度。四是提高行政人员能力素质,使其能力符合行政法治履职需求,能够将行政法治的要求转化落实为工作实践。

(三)行政法治需创新引领,借助信息技术,打造“智慧行政”

要充分发挥信息技术对行政法治的引领和推动作用,助力“服务行政”“效能行政”实现新发展。一是延伸“智慧行政”广度。根据实际情况选准、选好“智慧行政”切入点,建设符合职能需求的智能系统。二是拓展“智慧行政”深度。与政府职能优化、打造协同政府相适应,打造互联互通、信息共享的智慧应用平台,改变“条线分割”“数建据烟囱”等带来的办事标准不统一、重复提交证明材料等问题。三是深化“智慧行政”精度。提供场景式服务,实现个性化定制,方便社会应用公共数据,提高政民互动及时性。

“无证明城市”建设解决了证明材料过多、过滥等问题,提高了群众的满意度和认同感,同时也提升了行政机关的行政法治能力,成为法治建设的新成果和城市建设的新名片。循着“无证明城市”建设的启示,加载服务、效能和智慧因子的行政法治,必将实现新的发展和突破,为法治进步提供更多新鲜元素和源头活水。

 

 

(作者简介:刘正艳,女,山东师范大学法学学士,山东大学公共管理硕士,现任济南市司法局政府法制研究中心中级经济师)